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Novena Época Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 20818         1 de 1
Pleno Tomo XXVI, Septiembre de 2007.
AGENCIA DE NOTICIAS DEL ESTADO MEXICANO. EL ARTÍCULO 16 DE LA LEY QUE LA CREA, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 2 DE JUNIO DE 2006, ES CONSTITUCIONAL.

Voto particular del señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, en la acción de inconstitucionalidad 32/2006.

Planteamiento general.

El procurador general de la República promovió esta acción de inconstitucionalidad y solicitó la invalidez del artículo 16 de la Ley que crea la Agencia de Noticias del Estado Mexicano,(1) por considerar que se violaba el principio de división de poderes previsto en el artículo 49 constitucional, al autorizar la intervención -vía objeción- de la Cámara de Senadores o, en su caso, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en la designación del director general de la Agencia de Noticias del Estado Mexicano. El promovente de la acción, señaló que de conformidad con el artículo 89, fracción II, constitucional, dicha atribución corresponde en exclusiva al titular del Poder Ejecutivo Federal.

Resolución mayoritaria.

En la sentencia el Tribunal Pleno determinó por mayoría de ocho votos,(2) reconocer la validez del precepto impugnado esencialmente porque la previsión contenida en el mismo para que el Senado de la República o la Comisión Permanente, en su caso "objeten" la designación del director general de la Agencia de Noticias del Estado Mexicano, no resulta inconstitucional por los siguientes motivos:

a) Porque la Agencia de Noticias del Estado Mexicano es un organismo descentralizado que, si bien forma parte de la administración pública federal, no se ubica dentro de la administración pública centralizada, por lo que no existe entre este organismo y el titular del Poder Ejecutivo una relación de subordinación jerárquica.

b) La función que tiene encomendada dicha agencia, se vincula con un derecho constitucionalmente relevante como es el derecho de acceso a la información contemplado en el artículo 6o. de la Constitución Federal y, por tanto, para cumplir con la finalidad de tutelar tal derecho fundamental, es razonable la implementación de un esquema de neutralización de los actores políticos, a fin de asegurar que la información que se genere sea imparcial.

c) La objeción del Senado respecto de la designación hecha por el Poder Ejecutivo Federal es la vía adecuada para alcanzar la plena autonomía de la Agencia de Noticias del Estado Mexicano, pues existe una participación razonable de ambos poderes y no se produce un desplazamiento o usurpación de las funciones del Ejecutivo, porque la tutela del derecho fundamental de acceso a la información no corresponde en exclusiva al Poder Ejecutivo Federal, y además, tal mecanismo constituye un contrapeso inter-órganos, por el que se pretende evitar que el nombramiento del servidor público que ocupe ese cargo, quede a la voluntad absoluta del presidente de la República con el propósito de evitar posibles censuras en cuanto a la emisión de la información.

d) Si en la designación del director de la Agencia de Noticias del Estado Mexicano intervienen el presidente de la República y el Senado o la Comisión Permanente, existe un elemento de mayor seguridad para que dicho servidor público lleve a cabo su función con plena confianza y libertad, toda vez que, tanto legal como legítimamente, su nombramiento cuenta con el respaldo de dos órganos detentadores de distintos Poderes de la Unión, los que en determinado momento, pueden neutralizarse ante una posible censura o intervención del otro en la actividad de protección de la información que corresponde a la agencia, redundando esto en beneficio de los principios de libertad de expresión, información y prensa que consagran los artículos 6o. y 7o. de la Constitución Federal.

e) En la propia Ley que crea la Agencia de Noticias del Estado Mexicano, se prevé que el director de este organismo no es el único responsable de su manejo y administración, ya que existe la Junta de Gobierno que es la autoridad suprema de dicha entidad, y está integrada por vocales propietarios que, en su mayoría, forman parte de secretarías de Estado, respecto de las cuales el presidente de la República tiene facultad de libre nombramiento.

f) También en la misma ley se prevén otras formas de colaboración entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, tales como que en la Junta de Gobierno habrá un invitado permanente de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión que asistirá a las sesiones con voz pero sin voto. Esto derivado de la aplicación del tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución Federal, que consagra la posibilidad de que las Cámaras del Congreso de la Unión puedan investigar el funcionamiento de los organismos públicos descentralizados, como en la especie lo es la Agencia de Noticias del Estado Mexicano.

Opinión.

Difiero totalmente de la sentencia mayoritaria, y explicaré las razones en los apartados siguientes.

I. Cuestión a resolver.

El tema a dilucidar en esta acción de inconstitucionalidad puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿Puede intervenir el Senado de la República en la aprobación de los nombramientos de funcionarios de órganos de la administración pública federal?

Desde mi perspectiva, creo que esta pregunta no tiene una respuesta que se pueda dar en términos absolutos, sino que debe analizarse en qué casos sí puede hacerlo y en cuáles no, y para ello, conviene aludir en principio y de manera muy general, a la administración pública federal.

II. Administración pública federal.

De acuerdo con el artículo 90 constitucional,(3) en nuestro país la administración pública federal es centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso de la Unión.(4) En esa ley se establecen las bases generales para la organización de la administración pública federal centralizada y paraestatal. En la práctica, la organización y el desarrollo de la administración pública federal se llevan a cabo a través de cuatro formas diversas:

Centralización, desconcentración, descentralización y empresas de participación estatal, y sus características particulares son:

a) Centralización administrativa. En esta forma de organización las entidades centralizadas se encuentran relacionadas entre sí por un vínculo jerárquico constante. La cúspide es el presidente de la República. Las órdenes y la toma de decisiones descienden invariablemente del órgano mayor al inferior. El régimen jerárquico mantiene la unidad de la administración pública. Hay control directo del poder central. En este régimen se encuentran las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la consejería jurídica.(5)

b) Desconcentración administrativa. Esta forma de organización surge en la década de los setenta, por el incremento poblacional y la consecuente necesidad de prestar a los ciudadanos de una manera más rápida los servicios públicos, ya que la centralización administrativa, dado su carácter netamente jerarquizado y rígido, impedía que se pudieran tomar decisiones expeditas. La desconcentración surge como un medio para facilitar el dinamismo de la actividad de determinados órganos de la administración.

Desconcentrar es un procedimiento administrativo para facilitar la ejecución de las leyes administrativas, pero los órganos superiores conservan íntegramente sus poderes de mando, control, revisión, decisión, vigilancia, etcétera, cuya finalidad es aligerar la acumulación de asuntos del poder central, con beneficio del propio servicio público y de los particulares.

Las características de los órganos desconcentrados son las siguientes: 1) son inferiores y subordinados al poder central; 2) se les asignan competencias exclusivas, que se ejercen dentro de las facultades del Gobierno Federal; 3) tienen libertad de acción en trámite y decisión; 4) sí existe vínculo jerárquico, aunque atenuado, pues el poder central se reserva amplias facultades de mando, decisión, vigilancia y competencia, ya que fija la política, desarrollo y orientación de los órganos desconcentrados para mantener la unidad y desarrollo de la acción de la administración pública federal; 5) no tienen autonomía económica, su mantenimiento corre a cargo del presupuesto de egresos o de la institución que lo crea -algunos gozan de manejo autónomo de su patrimonio-; y 6) la autonomía técnica es su verdadera justificación -otorgamiento de facultades de decisión limitadas-.

c) Descentralización administrativa. Los organismos descentralizados están regulados por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y por la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Las entidades que componen la administración pública paraestatal son: los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos.(6)

Las características de los órganos descentralizados son: 1) se crea una persona moral, siempre por ley o decreto del Ejecutivo; 2) se les asignan competencias exclusivas, para la atención de un fin de interés general o un servicio público determinado; 3) tienen autonomía orgánica y técnica; 4) tienen personalidad jurídica propia -independiente de la personalidad de la administración pública-; 5) tienen patrimonio propio -sus bienes son del Estado, pero están sometidos a un régimen jurídico especial, pues cuando desaparecen dichos órganos, los bienes vuelven al patrimonio del Estado-; 6) tienen una relación de tutela sui géneris respecto de la administración pública federal, que no es jerarquía (el poder central conserva su poder de vigilancia para el control de los órganos descentralizados); y 7) tienen poder de decisión.

d) Empresas de participación estatal. Las empresas de participación estatal mayoritaria son: 1) las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica; 2) las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: i) que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social; ii) que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o iii) que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.(7)

Una vez precisadas las características básicas de las formas de organización de la administración pública federal, me centraré en la cuestión a resolver -¿Puede intervenir el Senado de la República en la aprobación de los nombramientos de funcionarios de órganos de la administración pública federal?-, atendiendo únicamente a las formas de organización administrativa que para el caso nos interesan -órganos desconcentrados y órganos descentralizados-.

III. Órganos desconcentrados.

Originalmente no existía la desconcentración administrativa, únicamente existían órganos centralizados que desde sus oficinas centrales realizaban las funciones públicas, sin embargo, debido al incremento poblacional y a la consecuente necesidad de prestar a los ciudadanos de una manera más rápida los servicios públicos, surge la desconcentración como un medio para facilitar el dinamismo de la actividad de determinados órganos de la administración, pues la centralización administrativa, dado su carácter netamente jerarquizado y rígido, impedía que se pudieran tomar decisiones expeditas.

Así entonces, la desconcentración administrativa surge como un mecanismo para facilitar y hacer más expedito, el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, pero siempre dentro de la misma estructura de la administración pública centralizada.

Lo anterior se corrobora con lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que dispone que para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine.

En este sentido, es innegable que los órganos desconcentrados forman parte del Poder Ejecutivo Federal, con todas las características de la organización centralizada, pues forman parte de la misma esfera jurídica de competencia.

Por tanto, en la administración centralizada no puede haber una injerencia por parte del Congreso de la Unión, de alguna de sus Cámaras o de la Comisión Permanente, en lo relativo a la intervención o participación en el nombramiento y designación de los integrantes de los órganos desconcentrados, pues ello es facultad única y exclusiva del ámbito interno del Ejecutivo Federal, y es justo a éste, al único que le corresponde nombrar libremente a los funcionarios que están dentro de su organización. Aceptar lo contrario implicaría permitir que se rompiera la estructura básica del principio de división de poderes que existe en un nuestro país, dado que se estaría generando una intromisión de un poder a otro.

Así entonces, tratándose de órganos desconcentrados de la administración pública federal, en ningún caso, el Congreso de la Unión, alguna de sus Cámaras o la Comisión Permanente, podrá tener injerencia o intervención alguna en el nombramiento o designación de funcionarios de la administración pública federal centralizada.

IV. Órganos descentralizados.

Anteriormente señalé que de acuerdo con el artículo 90 constitucional, en nuestro país la administración pública federal es centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso de la Unión. En esa ley se establecen las bases generales para la creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Asimismo, este precepto constitucional, dispone que las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, entre otros.

Este precepto constitucional, desde su texto original(8) a la fecha, únicamente ha tenido una reforma -abril de mil novecientos ochenta y uno, que dio origen al texto actual-,(9) y de un análisis del procedimiento legislativo de la misma se aprecia que únicamente en el dictamen de la Cámara de Diputados se señaló que lo que se buscaba era racionalizar el tema de la administración manteniéndolo con una nota distintiva de subordinación al gobierno.(10)

Así, actualmente el artículo 90 constitucional dispone que la ley definirá las bases de creación de las entidades paraestatales y la intervención que tendrá el Ejecutivo Federal en su operación, así como las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre ellas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos.

De lo anterior, estimo que hay una reserva material evidentemente para efecto de que el Congreso de la Unión pueda legislar en materia de administración pública centralizada o paraestatal, pero sin vaciar de contenido lo que es la administración que coadyuva en las funciones del Ejecutivo Federal.

En mi opinión, los elementos materiales que están planteados en el propio artículo 90 constitucional, a los que se les debe dar contenido son los siguientes:

a) La existencia de una ley del Congreso de la Unión.

b) La existencia de una competencia del Congreso de la Unión para hacerlo.

c) La definición de bases generales de creación en las leyes.

d) La determinación de la intervención del Ejecutivo en la "operación".

e) La determinación de las "relaciones" entre las paraestatales y el Ejecutivo Federal.

Me centraré en el desarrollo de las formas de intervención en la "operación" y las "relaciones" entre las paraestatales y el Ejecutivo Federal, pues éste es el punto central para el caso.

En lo referente a las formas de intervención del Ejecutivo Federal en la "operación" de las entidades paraestatales, estimo que su definición no es complicada, pues basta que la ley determine "las formas en las que el Ejecutivo Federal podrá intervenir" en la integración y operación de dichos organismos para la consecución de los fines para los que han sido creados. Es decir, la ley debe contener los mecanismos a seguir para que el Ejecutivo Federal intervenga en la integración y operación de las entidades paraestatales. En mi opinión, este concepto se actualiza prácticamente en el sistema de designación de sus integrantes, el cual puede ser por ejemplo, con la facultad de presentar ternas de candidatos a integrantes.

Sin embargo ¿Qué pasa respecto de las "relaciones" que deben guardarse entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal? Esto si me parece un tema un poco más complicado. En principio para poder abordar esta cuestión conviene preguntarse en términos generales ¿El Congreso de la Unión puede crear los órganos que quiera dentro de la administración pública federal, o existen ciertas constricciones constitucionales en ese sentido? En mi opinión, la respuesta a esta pregunta es que el Congreso no puede generar los órganos que quiera, hay ciertas formas constitucionales que están establecidas, y que debe observar.

Estos cartabones que deben observarse son que cuando genere un órgano paraestatal, tiene que garantizar un esquema de "relaciones" entre el presidente de la República, y los organismos paraestatales; porque de no hacerlo así, entonces simplemente se crea un órgano con un grado tal de autonomía respecto del Ejecutivo Federal, que difícilmente se puede denominar como un órgano de carácter paraestatal.

En este aspecto, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,(11) que es la norma que desarrolla directamente los párrafos del artículo 90 constitucional, tiene algunas características y señala que las relaciones del Ejecutivo Federal o de sus dependencias con las entidades paraestatales -en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal-, se sujetarán en primer término a lo establecido en la propia ley y sus disposiciones reglamentarias, y sólo en lo no previsto a otras disposiciones según la materia que corresponda.

Entonces, sí hay una determinación legal establecida por el propio legislador para efecto de que sea la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la que actúe como marco de regulación general de las entidades paraestatales y, por tanto, las leyes que en particular se emitan, tienen que acogerse a este marco.

De todo lo anterior, estimo que la respuesta a nuestra interrogante principal -¿Puede intervenir el Senado de la República en la aprobación de los nombramientos de funcionarios de órganos de la administración pública federal?-, tratándose de órganos descentralizados de la administración pública federal, es sí. Sí es posible que el Senado de la República participe o intervenga en este procedimiento en términos de lo dispuesto por el artículo 90 constitucional, es decir, siempre y cuando no rebase los conceptos "operación" y "relación".

Ahora, conviene señalar que no sólo por el hecho de que se trate de organismos descentralizados de la administración pública federal, y se respeten los conceptos de "operación" y "relación", la intervención del Poder Legislativo puede ser en todos los casos de organismos descentralizados.

En mi opinión, atendiendo al esquema general de nuestra Constitución Federal, existen algunos otros criterios constitucionales que permiten determinar qué límites adicionales existen, por lo que tratándose de la intervención del Senado de la República en la aprobación de los nombramientos de funcionarios de organismos descentralizados de la administración pública federal, deberá
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