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Novena Época Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 3574         1 de 1
Pleno Tomo III, Abril de 1996, página 17.

CONTRADICCION DE TESIS 3/95. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS TERCERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y SEGUNDO DEL SEXTO CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


SEGUNDO.- El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión RA- 2233/93, relativo al incidente de suspensión del juicio de amparo número 237/93, promovido por JUAN MANUEL IÑIGUEZ RUEDA, sustentó las siguientes consideraciones:


"SEXTO.- El recurrente manifiesta en su segundo agravio que la consideración del Juez de Distrito de negar la suspensión definitiva en cuanto a las consecuencias de la orden de visita contenida en el oficio IF0054/93, y que se traducen en la continuación de la visita practicada el veintiuno de julio del año en curso, estimando el Juez a quo que la misma es parte de un procedimiento, en cuya continuación está interesada la sociedad, aplicando por analogía una jurisprudencia relativa a los procedimientos judiciales, siendo que en esta materia la analogía no es aplicable, porque el acto reclamado proviene de una autoridad administrativa y no jurisdiccional; además, si bien es cierto que la sociedad está interesada en que los procedimientos judiciales no se suspendan, también es cierto que la sociedad está interesada en que las actuaciones que realicen las autoridades en la esfera administrativa las apeguen a lo dispuesto por la ley y conforme a sus facultades, por lo que un procedimiento administrativo que tiene vicios de origen, como el que reclama, a la sociedad le interesa que sea suspendido por ser violatorio de garantías individuales.


"Continúa el recurrente su exposición señalando que si bien es cierto que dentro del incidente de suspensión no se deben abordar las cuestiones de constitucionalidad, también es cierto que en el momento de resolverse sobre la suspensión definitiva, con las facultades discrecionales que contempla el artículo 130 de la Ley de Amparo, es el momento en el cual el juzgador con facultades de órgano de control constitucional analiza el acto reclamado dentro del incidente, tal y como se le presente el mismo, advirtiendo que el quejoso ha aportado pruebas de las que se acredita que el acto reclamado es cierto, el juzgador de amparo está facultado para analizar si el procedimiento administrativo que se le sigue al peticionante de garantías, es de aquellos que con su continuación pudiera dejar sin materia el fondo del amparo, al cambiar la situación jurídica del quejoso.


"Además, agrega el recurrente, cómo puede ser posible que se le niegue la suspensión definitiva solicitada, permitiendo que la autoridad continúe un procedimiento administrativo que de ninguna manera es jurisdiccional, dejando que se lleven a cabo actos de autoridad dentro de una prisión militar en la que se encuentra el quejoso recluido, que no es su domicilio fiscal, ya que ninguna cárcel puede ser un domicilio fiscal, realizándose la visita de inspección con alguien que está privado constitucionalmente para ejercer sus derechos civiles y ciudadanos, por lo que se debe conceder la suspensión definitiva en contra de un procedimiento administrativo que por estar viciado sí contraviene el orden público, siendo inconstitucional pues desde que se emitió la orden para llevarlo a cabo, no tiene el carácter de acto de autoridad, sino de autoritario.


"Es fundado el agravio anterior, con base en los razonamientos que se expondrán a continuación.


"La suspensión del acto reclamado tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente los bienes, la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia en su día, lejano en muchas ocasiones, declare el derecho del promovente, pueda ser ejecutada, eficaz e íntegramente.


"Para lograr el objetivo de la suspensión del acto reclamado, como medida cautelar, en el Capítulo III, del Título Segundo, del Libro Primero, de la Ley de Amparo, se contienen una serie de disposiciones legales encaminadas todas ellas a conservar viva la materia del amparo, sin afectar intereses de terceros ni los intereses de la sociedad, dentro de esas disposiciones legales se prevé, desde la suspensión automática de los actos hasta el tomar las medidas que estime convenientes el juzgador de amparo, para que no se defrauden derechos de terceros, evitando perjuicios a los interesados hasta donde sea posible, esto lleva implícito no sólo la suspensión (paralización de los actos reclamados), sino la existencia de otras medidas cautelares, tales como poner a un reo en libertad o levantar un estado de clausura ya ejecutada (criterio sustentado recientemente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación), estos actos llevan implícito un adelanto de la efectividad de la sentencia de fondo que puede un día ser favorable.


"Esta suspensión de los actos que adelanta la efectividad aunque sea de manera parcial y provisional, de la sentencia de amparo, se encuentra perfectamente justificada con la preservación de la materia del amparo y el evitar que se causen daños y perjuicios de difícil o imposible reparación al quejoso.


"Para que se otorgue la suspensión es necesario que se den los requisitos del artículo 124 de la ley de la materia, que son: que la solicite el quejoso, que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público y que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto. Cuando se den estos tres requisitos la medida cautelar deberá concederse, procurando el juzgador de amparo fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio (último párrafo del citado artículo).


"Ahora bien, habría que preguntarse cómo el juzgador de amparo va a considerar que se cumplen los requisitos antes mencionados y cómo va a procurar fijar la situación en que habrán de quedar las cosas, tomando las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo, la respuesta lógica y jurídica es mediante el análisis de la demanda de garantías y los anexos que se acompañan, tratándose de la suspensión provisional, y mediante el análisis de la demanda de amparo, los informes previos y las pruebas que aporten las partes, tratándose de la suspensión definitiva, porque dentro de las disposiciones que regulan este incidente de suspensión, se contempla la posibilidad de probar, con ciertas limitaciones propias de un procedimiento sumario, pero existen pruebas dentro del incidente que deben ser tomadas en consideración, siguiendo los principios que rigen cualquier procedimiento, todo esto deberá ser tomado en consideración por el Juez de Distrito para decidir si concede o niega la suspensión definitiva, para efectos prácticos podemos decir que debe tomar en cuenta todo lo que contiene el cuaderno incidental que se forma por separado del principal.


"Además, de conformidad con el artículo 107, fracción X, primer párrafo de la Constitución Federal para el otorgamiento de la suspensión se tomarán en cuenta la naturaleza de la violación alegada, para determinar esa `naturaleza de violación alegada' (aparte obviamente de la certeza de actos), es que se estableció un sistema probatorio, con limitaciones como ya dijimos, dentro del incidente de suspensión, por lo que apreciar la legalidad de un acto para otorgar la suspensión, es acorde con lo establecido por el legislador federal.


"En este orden de ideas, el Juez de amparo siendo perito en derecho, no puede dejar de advertir en el incidente de suspensión, las irregularidades legales que contienen los actos reclamados, sin realizar un estudio profundo o desviarse a cuestiones propias del fondo (como son las causales de improcedencia del juicio de garantías), simplemente de la lectura de la demanda, de los informes previos o de las pruebas aportadas, salta muchas veces a la vista la ilegalidad de los actos reclamados, ilegalidad que deberá sopesar al estimar que la suspensión de dichos actos puede ocasionar perjuicio al interés social o al orden público, en cuyo caso si el perjuicio al interés social o la contravención al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada; no por el hecho de que el juzgador no advirtió la ilegalidad del acto reclamado, sino porque el interés de la sociedad y la preservación del orden público están por encima del interés del particular afectado.


"Pero cuando el juzgador de amparo sopesa la ilegalidad (aunque sea presuntivamente) del acto reclamado con los intereses sociales y el orden público, y llega a la convicción de que la suspensión de aquél en nada perjudica el interés social ni contraviene el orden público, debe otorgar la medida cautelar para no ocasionar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y para conservar viva la materia del amparo.


"Hay innumerables ejemplos de actos (presumiblemente ilegales) contra los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estimado procedente la medida cautelar, a manera de casos ilustrativos podemos mencionar los siguientes criterios en los que estimó procedente la suspensión contra:


"a) El acto que ordena a una empresa retener el fondo de ahorros correspondiente a un trabajador (Quinta Epoca, Tomo LXXII, página 4286).


"b) La inscripción en los libros del Registro Civil de una sentencia de divorcio que aún no queda firme (Quinta Epoca, Tomo LXXIII, página 295).


"c) El acto de una autoridad administrativa que ordena el embargo de bienes, cuando no se demuestra que ello obedezca a un procedimiento económico-coactivo formal, para asegurar el cobro de impuestos, ni que el mismo se deba a la necesidad de asegurar el objeto o cuerpo de un delito (Informe de 1930, página 78, Primera Sala).


"d) La orden administrativa para desocupar un bien nacionalizado, en un plazo perentorio, si el quejoso se encuentra al corriente del pago de rentas (Informe de 1936, páginas 72 y 73, Primera Sala).


"e) La resolución que, a una persona cuerda la declara ilegalmente en estado de incapacidad (Informe de 1946, página 16, Primera Sala).


"f) La orden de cancelación de una licencia de tránsito para servicio de transporte (Informe de 1950, página 167, Segunda Sala).


"g) La sentencia definitiva que priva a la cónyuge y a sus hijos de pensión alimenticia (Informe de 1965, páginas 36 a 38, Tercera Sala).


"Y probablemente el más significativo de estos ejemplos se encuentra en la tesis visible en la página 3078, de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y ocho, que dice:


"`SUSPENSION.- Aun cuando se trate de la aplicación de disposiciones de interés general, si las autoridades responsables no apoyan sus actos, en algún motivo legal, es procedente conceder la suspensión, y otorgarla sin fianza cuando no haya tercero interesado.'


"Estos criterios, entre otros, de nuestro más alto tribunal están inspirados sin lugar a dudas, en el principio doctrinal fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, esto es, que el derecho legítimamente tutelado de quien solicita la suspensión existe y le pertenece, aunque sea en apariencia; así como en las palabras de Chiovenda de que `El tiempo necesario para obtener la razón no debe causar daño a quien tiene la razón', es decir, si el particular tiene razón y de todos modos debe ir a tribunales para lograrla, esos años que se tarde en conseguirla, mientras dura el litigio, sus intereses deben estar protegidos por la suspensión, mientras se desarrolla un litigio en que pelea contra la administración pública para lograr que, a la postre, se le restituyan sus derechos.


"Con base en esto, podemos afirmar que cuando un acto reclamado es inconstitucional en sí mismo, como podría ser la orden para torturar al quejoso, la suspensión se otorgará de inmediato para que cese o se suspenda el acto inconstitucional reclamado, cuando el acto no sea inconstitucional en sí mismo, como la orden de aprehensión, se concederá la suspensión cuando apreciando el acto y teniéndolo por cierto o presuntivamente cierto, las características que lo rodean lo hacen inconstitucional, como sería que dicha orden hubiese sido emitida fuera de procedimiento judicial por autoridad que carece de facultades para emitirla.


"Y existe otra clase de actos reclamados que también son susceptibles de suspenderse que son aquellos cuya ilegalidad queda probada en la tramitación del incidente de suspensión, aunque sea de manera presuntiva, indiciaria o aparente ilegalidad, que para el juzgador de amparo, que es perito en derecho, es muy probable o certera, por lo que teniendo a su cargo proveer sobre la suspensión para conservar la materia del juicio de garantías y evitar que se le causen al quejoso daños y perjuicios de imposible o de difícil reparación, deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante que, podrá cambiarse al dictar la sentencia de fondo.


"Esto es, el juzgador de amparo al analizar las constancias que obran en el cuaderno incidental, para decidir sobre la certeza del acto y la suspensión de aquél al resultar cierto, no puede dejar de percatarse de la ilegalidad que reviste el acto reclamado, puesto que necesariamente, para poder decidir sobre el otorgamiento de la medida cautelar, tendrán que hacerse consideraciones sobre `el fondo del negocio', aunque éstas sean limitadas y con las reservas probatorias lógicas que puedan darse, consideraciones que pueden ser provisionales y siempre sin prejuzgar sobre la resolución final, pero que para efectos exclusivos de la suspensión, no es lógico ni jurídico ni justo que se reserve la convicción (provisional y anticipada pero al fin convicción) de que el acto reclamado es ilegal y que los daños y perjuicios de difícil o imposible reparación que sufra el quejoso, si se le niega la suspensión, se derivarán precisamente de la ejecución del acto administrativo ilegal.


"Es cierto que la apreciación necesaria sobre el buen derecho del promovente (para que pueda decirse que se ve afectado por un acto arbitrario), anticipa el fondo del juicio principal, pero no hay que olvidar que lo adelanta sólo provisionalmente, es decir, sin prejuzgarlo, y además, no lo adelanta mas que en la propia concesión de la suspensión, que siempre tendrá un carácter temporal, sin más efecto que mantener las cosas en el estado en que se encuentran, retardando en el peor de los casos, la ejecución del acto de autoridad, pero salvaguardando la materia del juicio constitucional que siempre de una forma u otra, versa sobre el respeto de los derechos públicos subjetivos de los gobernados.


"Este criterio es apegado a las disposiciones legales que rigen el incidente de suspensión en materia de amparo, en virtud de que si el juzgador se `convence provisionalmente' de que el acto reclamado es ilegal, y se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, deberá otorgar la suspensión del acto reclamado, fijando la situación en que habrán de quedar las cosas, y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio, en caso contrario, esto es, que no se cumplan dichos requisitos, el juzgador negará la suspensión aunque estime que el acto es legalmente irregular.


"Es muy importante mencionar que no es obstáculo para sostener el criterio antes expuesto, la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número mil novecientos, visible en la página tres mil sesenta y seis, de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y ocho, que dice:


"`SUSPENSION, MATERIA DE LA. DIFIERE DE LA DEL JUICIO.- Al resolver sobre ella no pueden estudiarse cuestiones que se refieran al fondo del amparo.' (Se transcriben precedentes que la integraron). (Tomo LII, Quinta Epoca, página 1,437. FLORES VELAZQUEZ MANUEL).


"Toda vez que del estudio de cuatro de los cinco precedentes fallados por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que formaron la jurisprudencia antes referida, se advierte que en los incidentes de suspensión números 3935/35/1a., 988/35/2a., 5090/36/2a. y 7937/38/1a., promovidos respectivamente por Emilio Arizpe, Francisco Vargas, Carmen Flores Beltrán y Zenón R. Cordero, fallados también respectivamente los días veintiséis de octubre y veintiocho de noviembre de mil novecientos treinta y cinco, veinticuatro de octubre de mil novecientos treinta y seis, y veinticinco de abril de mil novecientos treinta y nueve; se sostuvo que la suspensión se rige por reglas especiales, señaladas en el Capítulo III, del Título II, de la Ley de Amparo, no debiéndose estudiar ésta bajo las reglas que rigen al juicio de amparo, desvirtuando con este argumento, razonamientos de los respectivos recurrentes (en dos asuntos, la autoridad responsable, en otro el quejoso y en el otro el tercero perjudicado), consistentes en que al privar de sumas cuantiosas al Estado que le corresponden por concepto de impuestos, se imposibilita la marcha normal de las funciones públicas, que las tierras de las que se privó al quejoso con la aplicación de la Ley de Tierras Ociosas, no es exacto que estuviesen sin cultivo; y en dos de los asuntos se expresaron argumentos relativos a causales de improcedencia del juicio de garantías.


"Cabe aclarar que el asunto que no se estudió de los que integran dicha jurisprudencia, no fue posible localizarlo, en virtud de que los datos de publicación que aparecen en el Tomo LII, de la Quinta Epoca del Semanario Judicial de la Federación, página mil cuatrocientos treinta y siete, como promovido por Flores Velázquez Manuel, no coinciden con el expediente que físicamente se tuvo a la vista, ni en cuanto al promovente ni en cuanto al tema resuelto.


"Lo anterior no es obstáculo para concluir que, el criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se basó en que el estudio de la suspensión del acto reclamado debe realizarse a la luz de las disposiciones legales contenidas en el Capítulo III, del Título II, del Libro Primero, de la Ley de Amparo, y el criterio sostenido por los suscritos en el presente fallo se encuentra apegado a dichas disposiciones, puesto que la ilegalidad, en su caso, del acto reclamado, el Juez de amparo la advertirá de la demanda de garantías, los informes previos y las pruebas aportadas por las partes en el incidente de suspensión, sujetándose en todo momento para conceder la medida cautelar a los requisitos y demás disposiciones legales que rigen dicho incidente de suspensión..."


TERCERO.- El Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, al resolver en el toca de revisión 358/91, relativo al incidente de suspensión del juicio de amparo 729/91, promovido por INMUEBLES DE PUEBLA, S.A., consideró lo siguiente:


"TERCERO.- Los agravios antes transcritos son infundados.


"Por principio debe decirse que contrariamente a lo que alega el recurrente el Juez a quo sí tomó en cuenta, en el considerando segundo de la interlocutoria impugnada, el informe previo rendido por la responsable, al cual no se acompañó ninguna copia certificada deducida del juicio generador del acto reclamado y por lo mismo no podían tomarse en cuenta.


"Si bien es cierto que las probanzas que obren en el incidente de suspensión respectivo, deben tomarse en cuenta sin que sea necesario que formalmente se ofrezcan, como quiera que sea, las copias simples tanto de la diligencia del dieciséis de abril de mil novecientos noventa y uno (foja 24), como la del auto del diecinueve de abril del mismo año (foja 25) que son precisamente en lo que se hizo consistir el acto reclamado, en realidad tienden a demostrar la existencia de éste, así como

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