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Décima Época Gaceta del Semanario Judicial de la Federación 28324         1 de 1
Segunda Sala Libro 63, Febrero de 2019 , Tomo I, página 736.

AMPARO EN REVISIÓN 579/2018. EDELWEISS AIR AG 14 DE NOVIEMBRE DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I.; VOTÓ EN CONTRA DE CONSIDERACIONES MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK. SECRETARIA: JAZMÍN BONILLA GARCÍA.


II. Competencia


7. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 81, fracción I, inciso e), 83 de la Ley de Amparo, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, toda vez que se interpone contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto, en que se reclamaron normas administrativas federales respecto de las que no existe jurisprudencia y no resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno.


III. Oportunidad y legitimación


8. El recurso de revisión fue interpuesto dentro del plazo de diez días que establece el artículo 86, párrafo primero, de la Ley de Amparo, ya que la sentencia fue notificada a la parte quejosa el diez de abril del dos mil dieciocho; mientras que su escrito de expresión de agravios se recibió en la oficialía de partes del juzgado del conocimiento el diecinueve siguiente, esto es, al sexto día hábil, descontando en el cómputo los días miércoles once de abril, en que surtió efectos la notificación, sábado catorce, domingo quince, sábado veintiuno, y domingo veintidós de abril, por haber sido inhábiles de conformidad con los artículos 19 de la ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


9. Por otra parte, el recurso fue hecho valer por parte legítima, toda vez que lo interpone la parte quejosa por conducto de su autorizado.


IV. Cuestiones preliminares


10. Tomando en cuenta que tanto la procedencia del juicio como la congruencia de las sentencias que lo resuelvan son cuestiones de orden público, a continuación se corrigen diversas incongruencias de la sentencia sujeta a revisión relacionadas con la precisión del acto reclamado y con el examen emprendido por el juzgador de las causas de improcedencia propuestas por las autoridades responsables.


11. Para tal efecto se toma en cuenta que de la lectura de la demanda de amparo, se advierte que la quejosa precisó como normas reclamadas los artículos 2, fracción IV Bis, 42 Bis, 47 Bis, 47 Bis 1, 47 Bis 2, y 87 de la Ley de Aviación Civil, y los diversos 65 Ter y 65 Ter 1 de la Ley Federal de Protección al Consumidor.


12. En el capítulo relativo a los conceptos de violación, la quejosa propuso argumentos, específicamente contra el párrafo primero y las fracciones I, IV, VI, VIII y IX del artículo 47 Bis, y fracción XIII del diverso 87, ambos de la Ley de Aviación Civil, aduciendo que este último es violatorio del principio non bis in idem, al facultar a dos sujetos a imponer sanciones en caso de cumplimiento del diverso artículo 49 del mismo ordenamiento.


13. Tomando en cuenta lo anterior, en el considerando tercero de la sentencia recurrida, el Juez tuvo como actos reclamados los siguientes: artículos 2, fracción IV Bis, 42 Bis, 47 Bis, párrafo primero, fracciones I, IV, VI, VIII y IX, 47 Bis 1, 47 Bis 2, y 87, fracción XIII, de la Ley de Aviación Civil, y los diversos 65 Ter y 65 Ter 1 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, aclarando que también debía destacarse como reclamado, el artículo 49 del primer ordenamiento mencionado, porque aunque no fue señalado expresamente por la parte quejosa como reclamado, lo cierto es que sí se propusieron argumentos en su contra.


14. De la confrontación entre la demanda de amparo y la sentencia del Juez, se advierte que la primera incongruencia radica en que el a quo tuvo como acto reclamado destacado el artículo 49 de la Ley de Aviación Civil, cuando no fue reclamado por vicios propios, sino que únicamente sirvió de referente a la quejosa para proponer su argumento de inconstitucionalidad contra el diverso 87, fracción XIII, del mismo ordenamiento. Por tanto, en reparación a esta incongruencia, debe entenderse que el artículo 49 de la Ley de Aviación Civil, no constituye acto reclamado.


15. Por otra parte, de la lectura de los informes justificados rendidos por las responsables destacan el del Senado de la República, que propuso que el daño que la quejosa adujo le generan las normas reclamadas sólo puede derivar, en su caso, de un acto de ejecución posterior, y el del presidente de la República, quien propuso la falta de interés de la quejosa desde dos perspectivas distintas, a saber: a) que no demostró el eventual perjuicio que pudieran deparar las normas reclamadas en algún derecho tutelado en su favor ni siquiera por su sola vigencia; y, b) que para la actualización de la hipótesis jurídica contenida en algunas de las normas reclamadas se requiere la concreción de sus efectos en el mundo fáctico, pues la sola existencia de la normatividad no genera un perjuicio material contra la gobernada.


16. El Juez del conocimiento destinó el considerando quinto de su sentencia al examen de las causas de improcedencia, destacando que tanto el presidente de la República como el Senado propusieron la falta de interés jurídico o legítimo de la quejosa, al no demostrar que las normas reclamadas le causan un perjuicio.


17. Para examinar los argumentos propuestos por las responsables, el Juez citó y transcribió una serie de criterios aislados y jurisprudenciales emitidos por este Alto Tribunal, en relación con la naturaleza de las normas, explicando que, aquellas que desde su entrada en vigor producen efectos vinculantes generando obligaciones concretas en forma incondicionada a cargo de los particulares, tienen naturaleza autoaplicativa y, por ende, no requieren de un acto autoritario que concrete sus efectos en la esfera jurídica de los gobernados.


18. Explicado lo anterior, expuso que las normas reclamadas imponen un cúmulo de obligaciones a cargo de las prestadores del servicio de transporte aéreo, a saber: de informar y respetar tarifas y restricciones, de transportar instrumentos de los pasajeros con discapacidad, de respetar el uso de segmentos individuales de vuelo, de reembolsar el costo del boleto en caso de aviso de cancelación, de pagar compensaciones por demoras, de permitir el transporte de equipaje en cabina, y de informar los términos y condiciones del contrato de transporte. Adicionalmente, precisó que también establecen la imposición de sanciones por el incumplimiento a tales obligaciones.


19. Sentadas las bases anteriores, concluyó que las normas reclamadas tienen naturaleza autoaplicativa porque, desde su entrada en vigor, los concesionarios o permisionarios del servicio de transporte aéreo quedaron sujetos a regir sus relaciones contractuales con los usuarios del servicio cumpliendo las obligaciones previstas en la legislación vigente, atendiendo incluso al estándar de calidad ahí previsto. Por tanto, bastaba que la quejosa demostrara ser permisionaria del servicio de transporte aéreo para considerar que le asiste interés para acudir al amparo, sin que estuviera obligada a demostrar que el permiso que exhibió se encuentra vigente.


20. La explicación anterior evidencia una segunda incongruencia en la sentencia sujeta a revisión que radica en que, sin tomar en cuenta que el presidente de la República afirmó, en concreto, que para la actualización de la hipótesis jurídica contenida en algunas de las normas reclamadas –entre ellas, el artículo 87, fracción XIII, de la Ley de Aviación Civil–, se requiere la concreción de sus efectos en el mundo fáctico, pues la sola existencia de la normatividad no genera un perjuicio material en la esfera jurídica de la quejosa, el Juez analizó en forma global todas las normas reclamadas, pero sin atender a su contenido específico.


21. El aserto anterior se corrobora, si se toma en cuenta que la causa eficiente en que sustentó su decisión de desestimar la causa de improcedencia relativa a la falta de interés, la hizo consistir en que, en su opinión, la totalidad de las normas reclamadas imponen una serie de obligaciones a cargo de las aerolíneas que son exigibles desde el momento de su vigencia, incluso identificó tales obligaciones con los incisos a) a i). Sin embargo, en el mismo análisis incluyó la disposición del artículo 87, fracción XII, de la Ley de Aviación Civil, que identificó no como una obligación, sino como una norma que establece imposición de sanciones.


22. Por tanto, en reparación de la incongruencia, esta Segunda Sala examina la causa de improcedencia propuesta por el presidente de la República y el Senado de la República a la luz de lo efectivamente planteado y dispuesto por el artículo 87, fracción XIII, de la Ley de Aviación Civil.


23. Para tal efecto, se toma en cuenta que para definir si el juicio de amparo que se promueva contra una norma es procedente resulta trascendental verificar el carácter con el que es reclamada por el promovente, esto es, si quien solicita el amparo lo hace desde la sola entrada en vigor de la disposición respectiva, o bien, si acude con motivo de la aplicación en su perjuicio, pues de tal circunstancia dependerá, por ejemplo, la manera de verificar si le asiste o no, el interés requerido para su impugnación e incluso la oportunidad de la demanda.


24. En relación con ese tópico, la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha sido prolija en cuanto a la naturaleza que puede revestir una norma según el momento en que obliga a sus destinatarios, teniendo el carácter de autoaplicativas aquellas disposiciones que vinculan desde el momento mismo en que entran en vigor, porque desde ese preciso instante obligan al destinatario a dar, hacer o dejar de hacer; y de heteroaplicativas, aquellas que para vincular a sus destinatario requieren la actualización de una condición.


25. El examen de la naturaleza de una norma resulta especialmente relevante en aquellos casos en que se impugna desde su entrada en vigor y no cuando se reclama con motivo de su primer acto de aplicación, pues en este último caso, con independencia de la naturaleza misma de la norma reclamada, la procedencia del juicio dependerá, en primer lugar, de que efectivamente exista aplicación de la norma en dicho acto concreto; y, en segundo, que esa aplicación genere afectación en un derecho que le sea legalmente reconocido al gobernado. En cambio, cuando se reclama una norma por su sola entrada en vigor, la procedencia del juicio depende de corroborar que efectivamente obligue, desde ese preciso instante, a dar, hacer o dejar de hacer.


26. Sentadas las bases anteriores, se toma en cuenta el contenido del artículo 87, fracción XIII, de la Ley de Aviación Civil, que establece:


"Artículo 87. Se les impondrán a los concesionarios o permisionarios de servicio al público de transporte aéreo las siguientes sanciones por:


"...


"XIII. Incumplir con lo señalado en el artículo 49 de la presente ley, multa de tres mil a cinco mil Unidades de Medida y Actualización."


27. El precepto transcrito establece que a los concesionarios o permisionarios del servicio de transporte aéreo que incumplan lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley de Aviación Civil, relativo al contrato de transporte de pasajeros, se le podrá imponer una multa que va de tres mil a cinco mil Unidades de Medida y Actualización, lo que evidencia que se trata de una norma que no obliga a los concesionarios o permisionarios a dar, hacer o no hacer. Por el contrario, les informa que, en caso de incumplir determinadas obligaciones, podrán ser sujetos de sanción mediante la imposición de una multa.


28. Esta circunstancia evidencia que, por su naturaleza, se trata de una norma heteroaplicativa, ya que para que su hipótesis jurídica se concrete en la esfera jurídica de un particular requiere la existencia de un acto, a saber, que la autoridad correspondiente determine que ha infringido lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley de Aviación Civil y, como consecuencia, le imponga una multa.


29. La quejosa acudió al amparo reclamado esa norma por su sola vigencia, es decir, sin que existiera un acto concreto de aplicación de la hipótesis jurídica que prevé en su perjuicio, lo que conduce a concluir que, en este momento, la quejosa no cuenta con interés para reclamarla, simplemente porque no ha sido vinculada imperiosamente a sus consecuencias jurídicas.


30. En consecuencia, procede decretar el sobreseimiento en su contra, en términos del artículo 63, fracción V, en relación con el diverso 61, fracción XII, ambos de la Ley de Amparo.


31. No existiendo alguna causa de improcedencia pendiente de examen o que esta Segunda Sala advierta de oficio, con fundamento en el artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, se estudian los agravios que combaten la negativa de amparo.


V. Estudio de fondo


32. Alega la recurrente que el Juez omitió analizar el argumento que propuso para evidenciar que el legislador nacional carece de competencia para regular las cuestiones inherentes al servicio de transporte aéreo internacional, pues conforme a lo dispuesto por el artículo 133 constitucional, la regulación sobre esa materia está exclusivamente reservada a las normas internacionales, lo que evidencia que las normas reclamadas son violatorias del principio de supremacía constitucional.


33. Con independencia de la forma en que el Juez hubiera emprendido el examen de constitucionalidad de los conceptos de violación en que la quejosa propuso violación al artículo 133 constitucional, esta Segunda Sala examina ese planteamiento en aras de respetar la garantía de justicia pronta y expedita.


34. Para tal efecto, se toma en cuenta que el artículo 133 constitucional consagra el principio de supremacía constitucional conforme al que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que de ella emanen, y todos los tratados que estén de acuerdo con ella, celebrados por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán ley suprema de toda la Unión.


35. Esto es, dicha norma no prevé, en modo alguno, que la regulación de la materia de aviación civil o de transporte aéreo internacional corresponda en forma exclusiva a las disposiciones en tratados internacionales, sino que únicamente establece el principio de supremacía de las normas contenidas en la Constitución, así como el principio de obligatoriedad de las leyes que de ella emanen y de los tratados internacionales celebrados con los requisitos constitucionales. No podría ser de otro modo, como a continuación se demuestra.


36. Como se dijo, el artículo 133 consagra, por un lado, el principio de supremacía de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la consecuente obligación de todos los textos normativos de adecuarse a su contenido con independencia de su jerarquía; y, por otro, el de obligatoriedad de todas las normas jurídicas emitidas conforme a su texto, incluidos por supuesto los tratados internacionales celebrados por el presidente de la República y ratificados por el Senado. En otras palabras, únicamente reconoce: a) las normas jurídicas válidas en nuestro ordenamiento jurídico, empezando por supuesto por la Constitución Política; b) su valor normativo; y, c) la característica esencial que deben satisfacer las normas jurídicas jerárquicamente inferiores a la Carta Magna, a saber: estar de acuerdo o ser conformes con sus disposiciones.


37. El diseño normativo que el Poder Reformador de la Constitución imprimió a esa norma no tuvo por objeto enlistar, ni siquiera en forma enunciativa, las materias cuya regulación pueda ser competencia exclusiva de alguno de los niveles de Gobierno –Federal Local o Municipal–, ni mucho menos si algunos aspectos pueden y/o deben ser regulados por la legislación nacional, o bien, si deben ser abordados exclusivamente por normas internacionales, simplemente porque esas cuestiones fueron reguladas en las normas orgánicas constitucionales que establecen las competencias regulatorias.


38. La propia naturaleza y diseño de la norma en comento impiden el establecimiento de un catálogo de prohibiciones constitucionales para que los órganos facultados para ello regulen determinada materia o tema. Es decir, por su naturaleza, tal norma no puede distribuir temáticamente la competencia legislativa o regulatoria y, por ende, es inexacto que conforme a su texto, la materia de transportación aérea internacional únicamente pueda ser regulada en tratados internacionales.


39. Sostener lo contrario sería tanto como afirmar que el artículo 133 constitucional, debe contener un catálogo de permisiones y prohibiciones regulatorias para los órganos legislativos del país, a fin de distribuir sus competencias, cuando esos aspectos están previstos en otras normas también de rango constitucional. Además, sustentar esa postura implicaría desconocer que ese artículo exige que todas las normas jurídicas que emanen de la propia Carta Magna deben apegarse a su contenido vinculando al Poder Reformador de la Constitución a establecer un catálogo que consigne no sólo aquello que está expresamente permitido regular al legislador, sino también todas y cada una de las hipótesis que no pueden ser objeto de regulación.


40. Ahora, en su demanda, la quejosa propuso una serie de argumentos que cuestionan la posibilidad de que el legislador federal regule a través de leyes nacionales la materia de aviación y, específicamente, la relativa al transporte aéreo internacional, argumentos que de alguna u otra forma reitera en su pliego de agravios, cuestión que al trascender a la interpretación y aplicación de la Ley de Aviación Civil, esta Segunda Sala estima necesario examinar.


41. Como se explicó anteriormente, el artículo 133 exige que el texto de todas las normas jurídicas jerárquicamente inferiores a la Carta Magna sea siempre conforme con sus disposiciones, lo que encuentra su razón de ser en que el derecho es un sistema que se compone, entre otros elementos, por una serie de normas jurídicas que vinculan a los sujetos a quienes se dirigen por reunir las características de ser obligatorias, impersonales y generales.


42. Para que el sistema sea coherente, se requiere que cada norma jurídica que lo compone derive su validez de otra que se encuentra en un plano superior, y así sucesivamente hasta llegar a la Norma Fundamental o Constitución.


43. En efecto, todo ordenamiento jurídico adquiere su validez a partir de una norma fundamental que es la Constitución del Estado, y a partir de ahí se desprenden una serie de normas que, perdiendo generalidad, ganan en determinación, pero siempre la norma individualizada encontrará su validez en una norma de mayor jerarquía que la condiciona.


44. Así, cuando exista una norma jurídica individualizada que vincule a una o varias personas por concretar en ellas sus efectos, es claro que se convierte en un centro de imputación jurídica sujeto de derechos y obligaciones derivados precisamente de esa norma individualizada que encuentra fundamento en el propio sistema jurídico.


45. Esta circunstancia justifica, por ejemplo, el uso del criterio de especialidad de la ley (ley especial deroga a la ley general) para solucionar casos en que existan antinomias, es decir, casos en que el intérprete de la ley considere que en un mismo sistema jurídico existen dos normas que, concurriendo en ámbitos temporal, espacial, personal y material de validez, atribuyan consecuencias jurídicas distintas e incompatibles entre sí, a una misma hipótesis normativa o fáctica que impide su aplicación simultánea.


46. Si todo ordenamiento jurídico adquiere validez a partir de una Norma Fundamental que

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