Sistema de Precedentes en Controversias Constitucionales y en Acciones de Inconstitucionalidad

Actualizado a Agosto de 2020
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Décima Época Gaceta del Semanario Judicial de la Federación 29209         1 de 1
Pleno Libro 73, Diciembre de 2019 , Tomo I, página 77.
Temas que se difunden para fines meramente informativos sin trascendencia jurídica alguna sobre las razones respectivas.









I. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA CUANDO CONSIDERE QUE UNA NORMA GENERAL VIOLA DERECHOS HUMANOS.

II. CONSULTA A PERSONAS CON DISCAPACIDAD. CONSTITUYE UN MANDATO CONVENCIONAL EN LA ELABORACIÓN DE LEYES Y OTROS PROCESOS DE ADOPCIÓN DE DECISIONES SOBRE CUESTIONES RELACIONADAS CON LA CONDICIÓN DE AQUÉLLAS.

III. CONSULTA A PERSONAS CON DISCAPACIDAD. OMISIÓN DEL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS DE REALIZARLA EN TORNO A UNA LEGISLACIÓN QUE AFECTA DIRECTAMENTE A PERSONAS CON SÍNDROME DE DOWN (INVALIDEZ DE LA LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LAS PERSONAS CON SÍNDROME DE DOWN PARA EL ESTADO DE MORELOS).

IV. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. DECLARACIÓN DE INVALIDEZ QUE SE HACE EXTENSIVA AL RESTO DE DISPOSICIONES DE UNA LEY, AL TENER EL VICIO DE CONSTITUCIONALIDAD DETECTADO UN EFECTO SOBRE LA TOTALIDAD DEL ORDENAMIENTO (INVALIDEZ DE LA LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LAS PERSONAS CON SÍNDROME DE DOWN PARA EL ESTADO DE MORELOS).

V. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SENTENCIA DE INVALIDEZ QUE SURTE EFECTOS CON MOTIVO DE LA NOTIFICACIÓN DE SUS PUNTOS RESOLUTIVOS (INVALIDEZ DE LA LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LAS PERSONAS CON SÍNDROME DE DOWN PARA EL ESTADO DE MORELOS).

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 101/2016. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 27 AGOSTO DE 2019. UNANIMIDAD DE DIEZ VOTOS DE LOS MINISTROS ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA, JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ, YASMÍN ESQUIVEL MOSSA, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, LUIS MARÍA AGUILAR MORALES, NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ, EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, ALBERTO PÉREZ DAYÁN Y ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA. AUSENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. PONENTE: EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIA: VIANNEY AMEZCUA SALAZAR.


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de agosto de dos mil diecinueve.


VISTOS; Y,
RESULTANDO:


1. PRIMERO.—Por oficio recibido el dieciocho de noviembre de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Luis Raúl González Pérez, en su carácter de presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió acción de inconstitucionalidad, en la que solicitó la invalidez de las normas que más adelante se señalan, emitidas y promulgadas por las autoridades que se precisan:


2. Autoridades emisora y promulgadora de las normas generales impugnadas:


a) Poder Legislativo del Estado de Morelos.


b) Poder Ejecutivo del Estado de Morelos.


3. Normas generales impugnadas:


4. Las fracciones I, en la porción normativa "del sector público" y IV, en la porción normativa "públicos", del artículo 15 de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos, publicada en el número 5440 del Periódico Oficial el diecinueve de octubre de dos mil dieciséis.


5. SEGUNDO.—El único concepto de invalidez hecho valer por la accionante es, en síntesis, el siguiente:


6. Las fracciones I, en la porción normativa "del sector público" y IV, en la porción normativa "públicos", del artículo 15 de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos resultan inconstitucionales, al no garantizar la prohibición de discriminación, por condición de discapacidad, ni los derechos a la educación y a la protección de la salud, establecidos en los artículos 1o., 3o. y 4o. de la Constitución Federal.


7. La configuración normativa de las disposiciones impugnadas genera una discriminación por resultado o indirecta, puesto que la descripción de las conductas prohibidas no cumple por completo con la finalidad de inhibir y erradicar la discriminación de la que pueden ser objeto, por razón de discapacidad, las personas con síndrome de down, al estar únicamente dirigida al sector público, excluyendo, de manera implícita, a las instituciones educativas y de salud del sector privado.


8. En la acción de inconstitucionalidad 8/2014, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que no era necesario que existiera un factor prohibido de discriminación para que ésta se configurara, sino que ésta podía ser indirecta, es decir, consecuencia de la aplicación de normas que aparentemente son neutras, pero generan un impacto desproporcionado respecto de personas o grupos en una situación históricamente desventajosa.


9. En este sentido, resulta irrelevante si el legislador tuvo o no la intención de discriminar, pues los efectos de las normas se proyectan sobre supuestos no previstos por éstas, manteniendo situaciones discriminatorias sobre personas que, por cuestiones estructurales, se encuentran en el referido contexto. Al respecto, resulta aplicable la tesis P. IX/2016 (10a.), de título y subtítulo: "NORMAS DISCRIMINATORIAS. PARA DEFINIR SI LO SON, ES IRRELEVANTE DETERMINAR SI HUBO O NO INTENCIÓN DEL LEGISLADOR DE DISCRIMINAR."


10. Esto es lo que sucede con las fracciones I y IV del artículo 15 de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos, las cuales prohíben conductas que impiden el ejercicio de derechos por parte de las personas con esta condición, pero limitan sus alcances a las instituciones públicas y, con ello, mandan un mensaje contrario a las instituciones educativas y de salud privadas, pues podría interpretarse que existe una permisión para rechazar a las personas con síndrome de down en clínicas y hospitales privados o impedir la inscripción en planteles educativos privados.


11. Esta distinción arbitraria e injusta tiene como efecto obstaculizar el ejercicio de los derechos a la educación y a la salud en igualdad de condiciones, pues aquellas instituciones privadas que discriminen a personas con síndrome de down no serán sancionadas.


12. De conformidad con la tesis 1a./J. 49/2016 (10a.), de título y subtítulo: "IGUALDAD JURÍDICA. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS.", toda distinción normativa, cuando sea tildada de incompatible con algún derecho humano, debe ser sometida a un escrutinio estricto de constitucionalidad, a fin de analizar si es razonable, proporcional y objetiva.


13. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los Casos López Álvarez contra Honduras y Atala Riffo y Niñas contra Chile, se ha pronunciado en el sentido de que los Estados deben abstenerse de emitir reglas discriminatorias o que tengan efectos discriminatorios sobre los diversos grupos de la población al momento de ejercer sus derechos, resultando inadmisible considerar superior a un grupo sobre otros, otorgándole un trato preferencial injustificado.


14. Por su parte, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que, tanto en el plano nacional como en el internacional, la regulación sobre personas con discapacidad tiene como finalidad última evitar la discriminación hacia dicho sector social y, en consecuencia, garantizar la igualdad.


15. En este tenor, resulta claro que las normas impugnadas generan la posibilidad de impedir el acceso de las personas con síndrome de down a determinados servicios, provocada por limitaciones impuestas por los particulares que los presten.


16. De igual forma, las disposiciones combatidas resultan violatorias de los derechos a la educación y a la salud. En cuanto al primero, el legislador local soslayó el mandato impuesto por el artículo 24 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que reconoce el derecho a la educación y obliga a los Estados parte a establecer un sistema de educación inclusivo que garantice el acceso sin discriminación, sobre la base de la igualdad de oportunidades. En relación con el segundo, el legislador local incumplió con lo dispuesto por el artículo 25 de la citada convención, el cual obliga a los Estados parte a adoptar las medidas pertinentes para asegurar a las personas con discapacidad el acceso a los servicios de salud sin discriminación.


17. No se demerita el esfuerzo realizado por el Congreso del Estado de Morelos para adoptar acciones positivas tendientes a prevenir, erradicar y sancionar la discriminación de las personas con síndrome de down; sin embargo, de acuerdo con lo resuelto por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 33/2015, no es suficiente que las normas sean constitucionalmente imperativas, desde el punto de vista formal, sino que debe acreditarse que materialmente cumplan con dicha exigencia, lo que, en el caso no se cumple, pues, como se ha demostrado, las disposiciones impugnadas tienen un resultado discriminatorio.


18. TERCERO.—Los preceptos que se estiman infringidos son los artículos 1o., 3o. y 4o. de la Constitución Federal; 2, párrafo cuarto, 4, numeral 1, incisos a), b) y e), 5, 24 y 25 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; y III, numeral 1, inciso a), de la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.


19. CUARTO.—Mediante proveído de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente acción de inconstitucionalidad, a la que correspondió el número 101/2016 y, por razón de turno, designó al Ministro Eduardo Medina Mora I. para que actuara como instructor en el procedimiento.


20. En acuerdo de veintitrés de noviembre siguiente, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista al órgano legislativo que emitió la norma impugnada y al Ejecutivo que la promulgó para que rindieran sus respectivos informes, así como al procurador general de la República para que formulara el pedimento correspondiente.


21. QUINTO.—Al rendir su informe, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos señaló esencialmente lo siguiente:


22. La promulgación y publicación de las normas impugnadas se llevaron a cabo de conformidad con los artículos 70, fracción XVI, en relación con la diversa XVII, inciso a), de la Constitución y 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ambas del Estado de Morelos. En el escrito por el que se promueve la acción, no se plantea concepto de invalidez respecto de dichos actos, de ahí que el Poder Ejecutivo Local no haya vulnerado algún precepto de la Constitución Federal.


23. Por otro lado, el Poder Ejecutivo del Estado siempre ha sido respetuoso de los principios de igualdad y no discriminación en favor de las personas con discapacidad, pues ha implementado políticas públicas enfocadas en lograr su atención integral e inclusión en la sociedad, con énfasis en el principio de accesibilidad universal, el cual implica generar ambientes adecuados en los que puedan tener una mejor calidad de vida, tomando en cuenta sus diversidades funcionales, tal como se desprende de la tesis IV.2o.A.5 CS (10a.), de título y subtítulo: "IGUALDAD Y NO DISCRIMINACÓN. CARACTERÍSTICAS DEL ESCRUTINIO A QUE DEBEN SUJETARSE EN EL AMPARO LOS AJUSTES RAZONABLES, COMO GARANTÍA SECUNDARIA DE LOS DERECHOS RELATIVOS, CUANDO SEAN REFERENTES DE UNA DE LAS DENOMINADAS CATEGORÍAS SOSPECHOSAS."


24. Atendiendo a la forma como la Organización Mundial de la Salud define la discapacidad y con la finalidad de dar atención integral a las personas pertenecientes a este grupo, el Congreso del Estado de Morelos ha expedido y/o reformado diversos ordenamientos, como la Ley de Atención Integral para Personas con Discapacidad, la Ley de Salud, la Ley de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes y el Código Familiar, en los cuales se prevén disposiciones que obligan tanto al sector público como al privado a elaborar, aplicar y observar políticas públicas y acciones específicas en materia de discapacidad.


25. En este sentido, el artículo 15 de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos es el resultado del estudio de factores culturales, económicos, sociales e intelectuales que permitieron advertir que el número de personas con esta condición que acuden a clínicas, hospitales y centros educativos públicos es muy bajo, por haber sufrido algún tipo de rechazo. Las fracciones I y IV del citado precepto garantizan los derechos a la salud y a la educación de estas personas, al obligar a los establecimientos públicos a prestar los servicios respectivos en todos los casos; siendo innecesario prever una norma similar para el sector privado, ya que, en este supuesto, quien preste el servicio estará obligado a hacerlo siempre y cuando se haga el pago correspondiente.


26. Como se advierte, el legislador local buscó asegurar la salud y educación gratuitas a las personas con síndrome de down, así como la posibilidad de decidir libremente entre el sector público o privado, garantizando que siempre que acudan al primero no sean rechazados.


27. SEXTO.—El Poder Legislativo del Estado de Morelos, al rendir su informe, manifestó sustancialmente lo siguiente:


28. El derecho a la salud, previsto en el artículo 4o. de la Constitución Federal, se proyecta en una doble vertiente. En lo individual, la salud se traduce en la obtención del bienestar físico, mental, emocional y social de cada persona. Al respecto, el párrafo cuarto del precepto fundamental citado obliga al legislador ordinario a definir las bases y modalidades que garanticen el acceso a este derecho, así como a establecer la concurrencia entre los distintos niveles de gobierno –en relación con el diverso artículo 73, fracción XVI, constitucional–. En lo social, la salud involucra un complejo sistema de situaciones jurídicas que involucran al Estado y a los particulares. Su carácter prestacional conlleva una serie de obligaciones positivas a cargo de los poderes públicos. No obstante, los particulares también tienen obligaciones en relación con la efectividad de este derecho, pues los establecimientos médicos deben prestar servicios a cualquier persona que lo solicite, con independencia de si puede pagarlo o no; en todo caso, de no contar la persona con los recursos suficientes, estarán obligados a proporcionarle la atención urgente y los medicamentos necesarios hasta que sea trasladada a una institución pública.


29. El acceso a los servicios de salud debe ser universal, equitativo y de calidad, lo que, de acuerdo con los artículos 1o. de la Constitución y 2, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, implica, entre otros, que éstos deban prestarse a todas las personas, sin discriminación.


30. En este sentido, la Ley General de Salud, en el artículo 77 bis 1, prevé que los mexicanos que no cuenten con algún tipo de atención sanitaria deben ser incorporados al Sistema de Protección Social en Salud. El resto de la legislación secundaria en la materia tiene un carácter más bien orgánico y se dirige a las entidades públicas y no a los particulares como titulares del derecho, disponiendo, entre otras cosas, el desarrollo de políticas públicas, controles de calidad de los servicios, así como la identificación de los principales problemas que afectan la salud pública.


31. En íntima relación con esta última, se encuentra el concepto de orden público que, al referirse al bienestar de la sociedad en general, exige la persecución de objetivos sociales colectivos y, por tanto, la adopción de medidas legislativas y administrativas para hacerlos efectivos.


32. SÉPTIMO.—Recibidos los informes de las referidas autoridades, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


33. PRIMERO.—Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues se plantea la posible contradicción entre diversas porciones normativas de las fracciones I y IV del artículo 15 de la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y distintos tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte.


34. SEGUNDO.—Por cuestión de orden, se debe primero analizar si la acción de inconstitucionalidad fue presentada oportunamente.


35. El artículo 60, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone:


"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."


36. Conforme a este artículo, el plazo para la presentación de la acción será de treinta días naturales y el cómputo respectivo deberá hacerse a partir del día siguiente al en que se hubiese publicado la norma impugnada.


37. En el caso, la Ley para la Atención Integral de las Personas con Síndrome de Down para el Estado de Morelos fue publicada en el número 5440 del Periódico Oficial el diecinueve de octubre de dos mil dieciséis; por lo que el plazo de treinta días naturales para promover la acción transcurrió del veinte de octubre al dieciocho de noviembre de dicho año. Por tanto, si el escrito relativo se presentó en esta fecha en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (según consta al reverso de la foja veintisiete del expediente), fue promovida de forma oportuna.


38. TERCERO.—Acto continuo, se procede a analizar la legitimación de la promovente.


39. El artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"...


"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.


"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:


"...


"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas."


40. De lo anterior, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se encuentra legitimada para promover acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter local, como la que se impugna, por estimar que violan derechos fundamentales, tal como plantea en su escrito.


41. Por otra parte, el artículo 11, párrafo primero, en relación con el diverso 59 de la ley reglamentaria de la materia, establece que las partes deben comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlas:


"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."


42. En este sentido, en términos de los artículos 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y 18 de su reglamento interno, corresponde al presidente de la Comisión representarla legalmente y promover acciones de inconstitucionalidad en su nombre:


"Artículo 15. El presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:


"I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional;


"...


"XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte." "Artículo 18. La presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión Nacional. Está a cargo de un presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la ley, las funciones directivas de la Comisión Nacional y su representación legal."

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