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Décima Época Semanario Judicial de la Federación 43349         1 de 1
Plenos de Circuito Publicación: viernes 09 de agosto de 2019 10:17 h
Voto particular que formula la Magistrada Selina Haidé Avante Juárez, en la contradicción de tesis 2/2018.

1. Respetuosamente disiento del criterio y consideraciones de la mayoría, y me pronuncio en los términos siguientes.

PRIMERO.—Consideraciones de la mayoría

2. La mayoría consideró que: 1) la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, es formalmente inconstitucional, porque al publicarse en el año de mil novecientos noventa y seis, le hizo falta el refrendo del secretario del ramo respectivo, y 2) respecto a la materialidad constitucional de la norma –violación al derecho de seguridad jurídica– destacó que: i) la ley omite regular correctamente el servicio de transporte público contratado a través de plataformas electrónicas, e ii) incorrectamente obliga al gobernado a sujetarse a las reglas del servicio público cuando no lo es, esto es, que el artículo 31 Bis del citado ordenamiento legal, viola el derecho de seguridad jurídica.

SEGUNDO.—Motivos del disenso

3. Después de analizar amplia y cuidadosamente cada uno de los argumentos expuestos por la mayoría, sin que ninguno de ellos me resulte idóneo ni eficaz, arribó a la conclusión de sostener el proyecto que en su momento presenté a Pleno y que es del tenor siguiente:

"SEXTO. Criterios que deben prevalecer

"I. ¿Es o no formalmente inconstitucional el sistema normativo de los artículos 31 Bis, y demás aplicables? (inconstitucionalidad formal)

"162. Como se dijo, uno de los tribunales colegiados contendientes determinó –en suplencia de la queja– que la norma impugnada es inconstitucional por carecer de un vicio de forma consistente en la falta de refrendo del secretario del ramo relativo, en tanto que el diverso tribunal colegiado no determinó ningún vicio formal.

"163. Pues bien, este Pleno de Circuito, de una revisión exhaustiva del proceso legislativo de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, concluye que no existe ningún vicio formal que lo haga inconstitucional.

"164. Así es, el Segundo Tribunal Colegiado dijo al respecto que la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, contiene desde su creación una violación de forma de inconstitucionalidad consistente en la falta de refrendo del secretario del ramo relativo, sin embargo, con independencia de la existencia o no de esa violación de forma, lo cierto es que con posterioridad se emitieron diversos decretos donde intervino dicho secretario y como consecuencia quedó subsanado dicho el formal que en su momento se cristalizó.

"165. En efecto, en el sistema constitucional mexicano, el refrendo es la firma del secretario de Estado del ramo, que deben llevar todos los decretos para que puedan ser obedecidos.

"166. Dicha figura funciona como un instrumento de vinculación administrativa entre los secretarios del ramo respectivo y el titular del Poder Ejecutivo, lo que sirve para enterar al titular de la rama de la administración pública correspondiente, de los actos materia de su competencia, que funcionarios análogos pretenden llevar a cabo.

"167. Del análisis sistemático relacionado de los artículos 69, 91 y 93 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo –texto vigente al momento en que se emitió la ley que se analiza, es decir, mil novecientos noventa y seis–, se advierte que tanto las leyes y decretos expedidos por la Legislatura del Estado de Quintana Roo, como los decretos, reglamentos y acuerdos de carácter general expedidos por el titular del Ejecutivo de dicha entidad federativa, deben ser refrendados por el secretario de Gobierno y por el encargado del ramo al que el asunto corresponda, para que sean obligatorios.

"168. Asimismo, se advierte que el gobernador del Estado tiene, entre otras facultades, la de publicar las leyes y decretos que expida la Legislatura Estatal, función ésta que lleva a cabo a través de la realización de uno de los actos que señala el artículo 93 del citado ordenamiento, a saber, la emisión de un decreto mediante el cual ese alto funcionario ordena la publicación de la ley o decreto que le envía la Legislatura del Estado.

"169. Lo anterior, se advierte del Texto Constitucional Local donde se dispone lo siguiente:

"‘Artículo 69. Las iniciativas se sujetarán al trámite señalado en el Reglamento Interior de la Legislatura. Una vez aprobadas, pasarán al Ejecutivo para que en plazo no mayor de 10 días formule, si las hubiere, las observaciones pertinentes, o proceda a su publicación. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decreto (sic), se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.’

"‘Artículo 91. Son obligaciones del gobernador:

"‘I. Publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes federales.

"‘II. Publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes decretadas por la Legislatura, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.’

"‘Artículo 93. Toda ley o decreto será refrendada por el secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo.’

"170. De acuerdo con ello, se constata que en la época en que se emitió la Ley de Tránsito que se reclama, los decretos mediante los cuales el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo disponía la publicación de leyes o decretos expedidos por la Legislatura de dicha entidad federativa, constituían actos de los comprendidos en el artículo 93 en cita, pues al utilizar ese precepto la locución ‘Toda ley o decreto será refrendada por el secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo’, es incuestionable que su texto literal no deja lugar a dudas acerca de que también a esos decretos promulgatorios, en cuanto actos del gobernador, les es aplicable el requisito de validez previsto en el referido precepto, es decir, que para ser obedecidos debían estar firmados o refrendados por el secretario de Gobierno y por el funcionario del ramo relativo al que el asunto o materia del decreto corresponda.

"171. Pues bien, retomando el estudio, con independencia si la ley tildada de inconstitucional desde su creación cuenta o no con el refrendo del titular del ramo relativo, lo cierto es que fue subsanada con posterioridad, precisamente con la emisión de los decretos 445 y 281 publicados en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo, el veintidós de marzo de dos mil once y catorce de junio de dos mil trece.

"172. En dichos decretos, el legislador quintanarroense a) adicionó las fracciones X, XI, XII, XIII, XIV y XV al artículo 20 de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, y b) reformó el artículo 17 y adicionó la fracción XVI al artículo 20 de la misma la Ley de Tránsito. Ambos fueron refrendados tanto por 1) el secretario de Gobierno como por 2) el secretario de Infraestructura y Transporte del Estado de Quintana Roo.

"173. Esto es, como los decretos fueron expedidos con posterioridad a la creación de la ley, y fueron refrendados tanto por el secretario de Gobierno como por el secretario de Infraestructura y Transporte del Estado de Quintana Roo, esta circunstancia subsana conforme criterio del Más Alto Tribunal de Justicia del País, el vicio de inconstitucionalidad formal que en su momento existiría por lo que hace al todo el ordenamiento legal.

"174. Es así, porque la violación de forma se corrigió cuando el secretario del ramo estuvo en aptitud de conocer la norma con motivo de su participación en los refrendos de esos dos decretos, tal cual exigía el legislador desde sus inicios.

"175. La anterior conclusión es armónica con lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo en revisión 4990/2014, en sesión de veintinueve de abril de dos mil quince, donde se analizó la constitucionalidad del Decreto 78 por el que se aprobó la Ley de Hacienda de los Municipios del Estado de Quintana Roo, expedido por la Legislatura Local y publicado en el Periódico Oficial de la citada entidad federativa el treinta de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, y posteriormente se adicionó el artículo 168-Bis a esa ley, mediante Decreto 119 publicado en el Boletín Oficial Estatal el ocho de diciembre de dos mil seis, cuyo decreto fue refrendado tanto por el gobernador estatal como por sus secretarios Estatales de Gobierno y Hacienda (secretario del ramo).(1)

"176. A mayor abundamiento, el artículo 31 Bis de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, que cuestionaban ambas quejosas, fue adicionado al citado ordenamiento legal cuando la constitución local no exigía el refrendo del secretario del ramo respectivo.

"177. Es así, porque el actual artículo 93 de la Constitución del Estado de Quintana Roo, a partir de julio de dos mil trece, prevé lo siguiente:

(Reformado, P.O. 30 de julio de 2013)(2)
"‘Articulo 93. Todos los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el gobernador del Estado deberán estar firmados por el secretario al que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.

"‘Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso del Estado, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobierno.’

"178. Posteriormente, a través del Decreto Legislativo 273 publicado en el Boletín Oficial estatal el veinticuatro de julio de dos mil quince, se adicionó el artículo 31 Bis de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo.

"179. El decreto en comento señala:

"‘LA HONORABLE XIV LEGISLATURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE QUINTANA ROO,

"‘DECRETA:

"‘ARTÍCULO ÚNICO: Se adiciona el artículo 31 Bis de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, para quedar como sigue:

"‘ARTÍCULO 31 Bis. Los vehículos de servicio público de transporte de pasajeros que cumplan con las disposiciones contenidas en ésta ley y demás disposiciones aplicables, podrán pactar sus servicios, por medio de contrato verbal, escrito, o por medio de servicios electrónicos, informáticos, de Internet, de correo electrónico, de teléfono incluyendo celulares y/o aplicaciones o programas utilizados por dichos medios. No será servicio público de transporte de pasajeros, el que se pretenda brindar o se brinde por particulares sin la autorización del titular del Poder Ejecutivo a que hace referencia al artículo 32 de esta ley, independientemente de que dicho servicio se haya solicitado y pactado, por medio de contrato verbal, escrito, o por medio de servicios electrónicos, informáticos, de Internet, de correo electrónico, de teléfono incluyendo celulares y/o aplicaciones o programas utilizados por dichos medios. La realización de esta actividad será sancionada en términos de esta ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

"‘ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo.

"‘SALÓN DE SESIONES DEL HONORABLE PODER LEGISLATIVO, EN LA CIUDAD DE CHETUMAL, CAPITAL DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, A LOS VEINTE DÍAS DEL MES DE JULIO DE DOS MIL QUINCE.

"‘DIPUTADO PRESIDENTE

"‘LIC. JUAN LUIS CARRILLO SOBERANIS

"‘DIPUTADO SECRETARIO

"‘Q.F.B. FILIBERTO MARTÍNEZ MÉNDEZ

"‘CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO POR LOS ARTÍCULOS 91, FRACCIÓN II y 93 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE QUINTANA ROO Y 11 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, EL DECRETO NÚMERO: 273 POR EL QUE SE ADICIONA EL ARTÍCULO 31 BIS A LA LEY DE TRÁNSITO, TRANSPORTE Y EXPLOTACIÓN DE VÍAS Y CARRETERAS DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. EXPEDIDO POR LA XIV LEGISLATURA DEL ESTADO A LOS VEINTE DÍAS DEL MES DE JULIO DE DOS MIL QUINCE.

"‘DADO EN LA RESIDENCIA OFICIAL DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO, EN LA CIUDAD DE CHETUMAL, CAPITAL DEL ESTADO DE QUINTANA ROO, A LOS VEINTICUATRO DÍAS DEL MES DE JULIO DEL DEL AÑO DOS MIL QUINCE.

"‘EL GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. LIC. ROBERTO BORGE ANGULO.

"‘EL SECRETARIO DE GOBIERNO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO. M. EN A. JOSÉ GABRIEL CONCEPCIÓN MENDICUTI LORÍA.’

"180. Con dicha publicación, al ser notoria su existencia, es evidente que el decreto por medio del cual se introdujo el precepto adicionado a la ley de tránsito en estudio, fue refrendado por el secretario de Gobierno tal como lo exige la Constitución Local a partir del treinta de julio del año dos mil trece.

"181. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 65/2000,(3) emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor:

"182. ‘PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN.—Respecto de las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales, a quienes se les encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo.’

"183. Como consecuencia, si al momento que se adicionó el artículo 31 Bis a la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, y fue publicado en el Periódico Oficial de la citada entidad federativa el veinticuatro de julio de dos mil quince, la Constitución del Estado únicamente exigía que los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso del Estado, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobierno; también supera el vicio de inconstitucionalidad formal que en su momento existiría por falta de refrendo del secretario del ramo, por lo que hace a todo el ordenamiento legal, y así se puede impugnar el artículo en comento y demás disposiciones aplicables por ser puesto con la reforma ya no es necesaria la exigencia del refrendo del secretario del ramo relativo que en el momento de su creación sí era exigible.

"184. Es así, porque el vicio de inconstitucionalidad de forma se enmendó precisamente cuando el secretario del ramo respectivo, refrendó diversos decretos en relación con la ley reclamada.

"185. En razón de lo antes expuesto, los argumentos que uno de los Tribunales Colegiados contendientes expuso para arribar a la inconstitucionalidad de forma en los aspectos generales del proceso legislativo, no se encuentra ajustada a derecho, e incluso la jurisprudencia 2a./J. 95/2011(4) que emanó de la contradicción de tesis 103/2011, que invocó como ‘temática’, no era aplicable al caso por no cumplirse el supuesto que requiere.

"186. En este contexto, y al no advertir tampoco este Pleno de Circuito violación diversa que pudiera tildar de formalmente inconstitucional el proceso legislativo de la ley en comento, es válido concluir que dicho ordenamiento es formalmente constitucional.

"II. ¿Es materialmente inconstitucional el sistema normativo del artículo 31 Bis y demás aplicables de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo?

"187. Al respecto, el tribunal que lo tildó de inconstitucional manejó dos argumentos, aduciendo que la norma es violatoria del derecho de seguridad jurídica, a saber:

"187.1 La ley es omisa en regular las plataformas electrónicas (no la detalla o contempla); e,

"187.2 Incorrectamente obliga al gobernado a sujetarse a las reglas del servicio público cuando no lo es.

"188. El Pleno de este Circuito, al contrastarlo con el criterio contendiente, concluye que es constitucional el artículo 31 Bis de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, y demás aplicables, por no vulnerar el derecho fundamental de seguridad jurídica en ninguna de las vertientes mencionadas.

"189. De inicio, se procede a explicar por qué la ley en cita no es omisa en regular la contratación del servicio de transporte a través del uso de una plataforma electrónica.

"I. La ley no es omisa en regular la plataforma electrónica

"190. En primer término, es necesario señalar que la seguridad jurídica contenida en la constitución no implica que la ley deba señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones entabladas entre las autoridades y los particulares, sino que ésta debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo.

"191. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad.

"192. Tal criterio se desprende de la jurisprudencia 2a./J. 144/2006, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;(5) razón por la cual, no asiste razón al tribunal que refiere que la ley sea omisa y por eso viola el derecho de seguridad jurídica.

"193. En efecto, los quejosos en los juicios de amparo indirecto de donde emanan los recursos materia de contradicción, coincidieron en manifestar que fueron sorprendidos prestando el servicio de transporte de pasajeros sin la autorización o concesión a que alude el artículo 31 Bis de la Ley de Tránsito, Transporte y Explotación de Vías y Carreteras del Estado de Quintana Roo, respecto de la prestación de servicio de transporte privado contratado con el usuario a través de la plataforma electrónica de la empresa denominada ‘**********’.

"194. Este servicio, por lo general es prestado a cambio de una remuneración económica, contratado a distancia por vía electrónica contactando la plataforma digital (mediante aparatos móviles e Internet) y a petición individual del destinatario del mismo entre el público general.

"195. El contacto se realiza a través del aparato electrónico o móvil con el cual se enlaza vía Internet a la plataforma de ********** quien a su vez conecta con conductores a los que proporciona una serie de herramientas informáticas que les permite reunirse con las personas que desean realizar un trayecto urbano a cambio de una remuneración económica que asciende conforme a la distancia de recorrido.

"196. Esto es, el servicio de la plataforma tecnológica consiste en poner en contacto a un conductor con una persona del público en general, que desea realizar un desplazamiento urbano mediante una remuneración, para lo cual se utiliza una aplicación para teléfonos inteligentes, sin la cual aquél no estaría en condiciones de prestar el servicio de transporte y ésta no podría recurrir a él.

"197. La empresa titular de la plataforma crea una oferta de servicios de transporte accesible por medio de herramientas informáticas y cuyo funcionamiento general organiza en favor de las personas que deseen recurrir a ésta, es decir, establece las condiciones decisivas sobre el servicio, entre ellas, el precio máximo por el recorrido.

"198. Pues bien, este servicio de transporte de pasajeros contratado a través de plataformas tecnológicas, se trata de
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