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Décima Época Semanario Judicial de la Federación 29017         1 de 1
Segunda Sala Publicación: viernes 20 de septiembre de 2019 10:29 h
PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DE INEXISTENCIA DE OPERACIONES. EL ARTÍCULO 70 DEL REGLAMENTO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE PREVÉ UN REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN ADICIONAL, NO CONTRAVIENE LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA.

CONTRADICCIÓN DE TESIS 252/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SÉPTIMO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO Y EL OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA PRIMERA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN NAUCALPAN DE JUÁREZ, ESTADO DE MÉXICO. 7 DE AGOSTO DE 2019. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, EDUARDO MEDINA MORA I., JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, YASMÍN ESQUIVEL MOSSA Y JAVIER LAYNEZ POTISEK. PONENTE: EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: JUAN JAIME GONZÁLEZ VARAS.

CONSIDERANDO:

5. PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en lo establecido en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece.

6. Lo anterior, toda vez que los tribunales anunciados en contienda pertenecen a dos diferentes Circuitos, pues un criterio emanó del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, mientras que el otro fue emitido por el Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, en apoyo al Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; además de que el asunto es de orden administrativo, materia de la especialidad y competencia de esta Sala.

7. SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de la contradicción proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, en relación con el diverso 226, fracción II, de la Ley de Amparo, porque el denunciante fue el Magistrado presidente de uno de los órganos cuyo asunto participa en los criterios materia de la contradicción.

8. TERCERO.—Criterios contendientes. El denunciante manifestó a este Alto Tribunal una posible contradicción de criterios respecto de si resulta violatorio o no de los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, al facultar a la autoridad fiscal para requerir al contribuyente información adicional dentro del procedimiento de operaciones inexistentes previsto en el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación.

9. Lo anterior, al realizar el contraste entre las ejecutorias de los Tribunales de Circuito que a continuación se indican, incluyendo una breve referencia a los antecedentes que les dieron origen, para resolver lo conducente en la presente sentencia:

10. I. Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito –denunciante– [amparo directo 290/2018].

11. El Tribunal Colegiado resolvió sobre una demanda de amparo promovida por una sociedad anónima de capital variable, en la que se impugnó la determinación del administrador central de Fiscalización Estratégica del Servicio de Administración Tributaria de incluir sus datos en la lista de personas con operaciones inexistentes; así como la constitucionalidad de los artículos 69-B del Código Fiscal de la Federación y 70 de su respectivo reglamento.

12. Al respecto, del planteamiento de constitucionalidad de la quejosa sobre el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, el Tribunal Colegiado de Circuito siguió en lo sustancial lo expuesto por esta Segunda Sala, al resolver el amparo directo en revisión 5049/2018. Concluyó que el artículo reglamentario no transgredía los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, en tanto la facultad de requerir información adicional y valorar las pruebas para desvirtuar la presunción iuris tantum es acorde con el procedimiento previsto en el ordenamiento legal.

13. II. Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, con residencia en Naucalpan de Juárez, Estado de México, en auxilio del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito [amparo en revisión 285/2016 (cuaderno auxiliar 934/2016)].

14. Por su parte, este Tribunal Colegiado resolvió sobre la inclusión de los datos de un contribuyente a la lista de personas con operaciones inexistentes. Al resolver el asunto, el Tribunal Colegiado emitió un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma reglamentaria antes referida, al revisar una sentencia en la que la Juez de Distrito negó el amparo por considerar que el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación no prevé una etapa adicional del procedimiento al que se refiere el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación, ni rebasa lo ahí establecido, debido a que no impone elementos de alguna contribución ni modifica el procedimiento establecido.

15. Al respecto, el Tribunal Colegiado de Circuito auxiliar del conocimiento determinó modificar la sentencia reclamada y conceder el amparo, al considerar que el artículo reglamentario impugnado era inconstitucional, por violar los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, en virtud de que prevé la posibilidad de que la autoridad fiscal realice un segundo requerimiento al contribuyente, a pesar de que el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación no contempla dicha posibilidad. El legislador, al regular el procedimiento de operaciones inexistentes, no realizó una remisión expresa para que se establecieran previsiones al respecto, por lo que la norma reglamentaria sólo podía detallar el procedimiento.

16. Lo anterior, a pesar de que advirtió que los plazos establecidos en el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación no se veían modificados por el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, por lo que consideró que no le asistía la razón a la quejosa sobre que la norma reclamada deja pendiente de resolución al procedimiento de presunción de operaciones inexistentes, pues la autoridad fiscal se encuentra obligada a emitir resolución en un término que no excederá de cinco días.

17. El Tribunal Colegiado de Circuito auxiliar del conocimiento emitió la siguiente tesis aislada:

"PRESUNCIÓN DE OPERACIONES INEXISTENTES AMPARADAS EN COMPROBANTES FISCALES. EL ARTÍCULO 70 DEL REGLAMENTO DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL PREVER EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO LA POSIBILIDAD DE UN SEGUNDO REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN Y UN PLAZO ADICIONAL PARA PROPORCIONARLA, NO ESTABLECIDOS EN EL PROPIO CÓDIGO, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y DE SUBORDINACIÓN JERÁRQUICA. El artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, al prever la posibilidad de un requerimiento de información adicional al contribuyente, para que éste la proporcione dentro del plazo de diez días siguientes a que surta efectos su notificación, en el procedimiento de presunción de operaciones inexistentes amparadas en comprobantes fiscales, establecido en el artículo 69-B del propio código, transgrede los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, ya que ese segundo requerimiento y el plazo adicional no están contenidos en el ordenamiento que se reglamenta."(1)

18. CUARTO.—Existencia y punto de contradicción. En el presente considerando esta Segunda Sala emprenderá el análisis de existencia de una contradicción, a la luz de los requisitos de la jurisprudencia y de los argumentos que se sustentaron en las ejecutorias respectivas. Lo anterior, con el fin de salvaguardar la seguridad jurídica ante criterios opuestos y realizar la función unificadora en la interpretación del orden jurídico.

19. Para configurarse una contradicción, es necesario, de manera general, que los órganos involucrados en los asuntos materia de la denuncia hayan examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales, y llegado a conclusiones encontradas respecto a la resolución de la controversia planteada.(2) Lo expuesto, con independencia de que los criterios divergentes no estén plasmados en tesis redactadas y publicadas, en términos de los artículos 218 a 220 de la Ley de Amparo.(3)

20. Pues bien, en el caso se observa que, efectivamente, los tribunales contendientes analizaron puntos jurídicos similares y arribaron a conclusiones distintas. Para ello, debe considerarse que ambos asuntos provienen de procedimientos en los que la autoridad fiscal determinó agregar a las quejosas en el listado de contribuyentes que no desvirtuaron la presunción de expedir comprobantes fiscales que amparan operaciones inexistentes a la que se refiere el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación, luego de requerir documentación adicional, con fundamento en el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación.(4)

21. En ambos casos se alegó que el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación contraviene los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, ya que permite a la autoridad fiscal realizar un segundo requerimiento de información, en el marco del procedimiento previsto en el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación. Sin embargo –sostienen– dicho precepto legal no incluye la posibilidad de realizar un segundo requerimiento de información al contribuyente y, además, altera los plazos establecidos en el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación.

22. Frente al planteamiento antes descrito los tribunales arribaron a conclusiones distintas:

22.1. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en consonancia con el razonamiento de esta Segunda Sala en el amparo directo en revisión 5049/2018, resolvió que el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación no transgrede los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica. Sostuvo que la facultad de requerir información adicional al contribuyente, para desvirtuar una presunción en su contra, no contraría, modifica o excede al procedimiento del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación.

22.2. Por su parte, el Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región, con residencia en Naucalpan de Juárez, Estado de México, resolvió que el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación transgrede los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica. Lo anterior, ya que la posibilidad de realizar un segundo requerimiento de información es un aspecto adicional que altera el procedimiento de presunción de inexistencia de operaciones previsto en el Código Fiscal de la Federación, sin cláusula habilitante que lo permita.

23. Finalmente, no es obstáculo el que en cada uno de los asuntos se adviertan elementos secundarios diferentes en su origen,(5) como el hecho de que un asunto provenga de un amparo directo, y el otro de revisión en amparo indirecto,(6) pues en el caso las particularidades de cada uno de ellos no resultan relevantes, y son adyacentes a un problema jurídico central perfectamente identificable y que amerita resolverse.

24. Por tanto, con los matices que cada una de las resoluciones presenta, a fin de dotar de seguridad jurídica, se observa que el punto en contradicción consiste en determinar: si el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, al prever la posibilidad de realizar un segundo requerimiento de información al contribuyente durante el procedimiento para la determinación de operaciones inexistentes, contraviene los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.

25. QUINTO.—Estudio. De conformidad con el punto en contradicción que ha sido fijado con anterioridad, debe tenerse presente desde este momento el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación vigente en dos mil dieciséis y dos mil diecisiete, cuyo diseño normativo establecía lo siguiente:

"Artículo 69-B. Cuando la autoridad fiscal detecte que un contribuyente ha estado emitiendo comprobantes sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan tales comprobantes, o bien, que dichos contribuyentes se encuentren no localizados, se presumirá la inexistencia de las operaciones amparadas en tales comprobantes.

"En este supuesto, procederá a notificar a los contribuyentes que se encuentren en dicha situación a través de su buzón tributario, de la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria, así como mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, con el objeto de que aquellos contribuyentes puedan manifestar ante la autoridad fiscal lo que a su derecho convenga y aportar la documentación e información que consideren pertinentes para desvirtuar los hechos que llevaron a la autoridad a notificarlos. Para ello, los contribuyentes interesados contarán con un plazo de quince días contados a partir de la última de las notificaciones que se hayan efectuado.

"Transcurrido dicho plazo, la autoridad, en un plazo que no excederá de cinco días, valorará las pruebas y defensas que se hayan hecho valer; notificará su resolución a los contribuyentes respectivos a través del buzón tributario y publicará un listado en el Diario Oficial de la Federación y en la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria, únicamente de los contribuyentes que no hayan desvirtuado los hechos que se les imputan y, por tanto, se encuentran definitivamente en la situación a que se refiere el primer párrafo de este artículo. En ningún caso se publicará este listado antes de los treinta días posteriores a la notificación de la resolución.

"Los efectos de la publicación de este listado serán considerar, con efectos generales, que las operaciones contenidas en los comprobantes fiscales expedidos por el contribuyente en cuestión no producen ni produjeron efecto fiscal alguno.

"Las personas físicas o morales que hayan dado cualquier efecto fiscal a los comprobantes fiscales expedidos por un contribuyente incluido en el listado a que se refiere el párrafo tercero de este artículo, contarán con treinta días siguientes al de la citada publicación para acreditar ante la propia autoridad, que efectivamente adquirieron los bienes o recibieron los servicios que amparan los citados comprobantes fiscales, o bien procederán en el mismo plazo a corregir su situación fiscal, mediante la declaración o declaraciones complementarias que correspondan, mismas que deberán presentar en términos de este código.

"En caso de que la autoridad fiscal, en uso de sus facultades de comprobación, detecte que una persona física o moral no acreditó la efectiva prestación del servicio o adquisición de los bienes, o no corrigió su situación fiscal, en los términos que prevé el párrafo anterior, determinará el o los créditos fiscales que correspondan. Asimismo, las operaciones amparadas en los comprobantes fiscales antes señalados se considerarán como actos o contratos simulados para efecto de los delitos previstos en este código."

26. El párrafo primero del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación establece, a favor de la autoridad administrativa, una presunción que le permite advertir la inexistencia de operaciones cuando: (a) se percate de que los emisores de los comprobantes fiscales no cuenten con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan tales comprobantes; o bien, (b) que dichos contribuyentes se encuentren no localizados.

27. La presunción aludida admite prueba en contrario, y del segundo párrafo de la porción normativa analizada se desprende que el legislador federal otorga a los gobernados un plazo de quince días para que éstos puedan aportar pruebas y argumentos aptos para destruir la presunción de inexistencia de operaciones.

28. El párrafo tercero regula el procedimiento de revisión que debe instrumentar la autoridad para determinar si el contribuyente realiza o no las operaciones que ampara, conforme a lo siguiente:

28.1. Debe valorar las pruebas y defensas que se hayan hecho valer por el contribuyente revisado.

28.2. Debe notificar la resolución respectiva a los contribuyentes por medio del buzón tributario.

28.3. Respecto de los contribuyentes que no hayan desvirtuado los hechos que se les imputaron publicará un listado en el Diario Oficial de la Federación y en la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria.

28.4. Prohíbe a la autoridad publicar el listado de contribuyentes que se encuentren definitivamente en el supuesto de operaciones inexistentes antes de los treinta días posteriores a la fecha de notificación de la resolución definitiva.

29. Ahora bien, el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil catorce, establece:

"Artículo 70. Para los efectos del artículo 69-B, tercer párrafo del código, la autoridad fiscal podrá requerir información adicional al contribuyente, a fin de que éste la proporcione dentro del plazo de diez días contado a partir de que surta efectos la notificación del requerimiento, en cuyo caso, el plazo para valorar las pruebas comenzará a computarse a partir de que el requerimiento haya sido cumplido."

30. El precepto reglamentario remite al tercer párrafo del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación, y prevé que la autoridad fiscal puede realizar un requerimiento de información adicional al contribuyente para que éste la proporcione dentro de los diez días contados a partir de que surta efectos la notificación de dicho requerimiento. En estos casos, el plazo de cinco días para valoración de pruebas comenzará a correr a partir de que el requerimiento sea cumplido.

31. Una vez expuesto el contexto anterior, esta Sala se avocará a resolver si ese requerimiento de información adicional, previsto en el artículo 70 del Reglamento del Código Fiscal de la Federación, contraría los principios de subordinación jerárquica y reserva de ley.

32. I. La facultad reglamentaria: los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica.

33. Como punto de partida, conviene sintetizar aspectos sobre los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, atendiendo a las disposiciones constitucionales pertinentes y al desarrollo jurisprudencial de este Alto Tribunal. Para ello, es necesario recuperar el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, que, al disponer que el Ejecutivo Federal proveerá en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, establece la facultad reglamentaria.(7)

34. De la sola redacción del precepto constitucional se desprende el límite de esta facultad: la ley. En efecto, las normas reglamentarias son disposiciones generales y abstractas "que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión".(8)

35. Precisamente por la finalidad de las normas reglamentarias es que se vuelve relevante el principio de legalidad en dos vertientes: reserva de ley y subordinación jerárquica. El principio de reserva de ley implica una prohibición de regular, vía normas reglamentarias, materias (o ciertos aspectos de éstas) que por su importancia deben ser desarrolladas por una norma de tipo legal. A su vez, el principio de subordinación jerárquica obliga a que la norma reglamentaria no sea exorbitante respecto del contenido de la ley que la precede; en otras palabras:

"... exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y
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