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Décima Época Semanario Judicial de la Federación 28879         1 de 1
Plenos de Circuito Publicación: viernes 02 de agosto de 2019 10:10 h
FOVISSSTE. ES COMPETENTE UN JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO EN EL QUE SE RECLAMAN LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL SALARIO DE AGENTES DE LA POLICÍA DE INVESTIGACIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN ACTIVO.


CONTRADICCIÓN DE TESIS 1/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO Y EL DÉCIMO NOVENO TRIBUNAL COLEGIADO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 21 DE MAYO DE 2019. MAYORÍA DE 17 VOTOS DE LOS MAGISTRADOS: JULIO HUMBERTO HERNÁNDEZ FONSECA, ARTURO ITURBE RIVAS, OSMAR ARMANDO CRUZ QUIROZ, JESÚS ANTONIO NAZAR SEVILLA, RICARDO OLVERA GARCÍA, CLEMENTINA FLORES SUÁREZ, EDWIN NOÉ GARCÍA BAEZA, OSCAR FERNANDO HERNÁNDEZ BAUTISTA, JESÚS ALFREDO SILVA GARCÍA, EUGENIO REYES CONTRERAS, LUZ CUETO MARTÍNEZ, J. JESÚS GUTIÉRREZ LEGORRETA, JOSÉ EDUARDO ALVARADO RAMÍREZ, ERNESTO MARTÍNEZ ANDREU, ADRIANA ESCORZA CARRANZA, HUGO GUZMÁN LÓPEZ Y MARTHA LLAMILE ORTIZ BRENA. DISIDENTES: MARÍA ELENA ROSAS LÓPEZ, MARÍA AMPARO HERNÁNDEZ CHONG CUY Y LUZ MARÍA DÍAZ BARRIGA. AUSENTE: MARÍA ALEJANDRA DE LEÓN GONZÁLEZ. PONENTE: ERNESTO MARTÍNEZ ANDREU. SECRETARIO: ALEJANDRO CHAVARRÍA PORTELA.

Ciudad de México. Sentencia del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito de veintiuno de mayo de dos mil diecinueve.

VISTO para resolver en la contradicción de tesis 1/2019, suscitada entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Sexto (conflicto competencial 16/2018) y Décimo Noveno (conflicto competencial CCA. 14/2018) en Materia Administrativa del Primer Circuito; y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Mediante oficio sin número, recibido el veinticuatro de enero de dos mil diecinueve en la presidencia del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, la Jueza Cuarta de Distrito en Materia de Trabajo en la Ciudad de México denunció la posible contradicción de tesis entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Sexto (conflicto competencial 16/2018) y Décimo Noveno (conflicto competencial CCA. 14/2018) en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.—Por auto de veintiocho de enero de dos mil diecinueve, el Magistrado presidente del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito admitió a trámite la denuncia de contradicción de tesis.

TERCERO.—En acuerdo de seis de febrero de dos mil diecinueve, el Magistrado presidente del Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito remitió al Magistrado presidente del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito el archivo electrónico de la ejecutoria dictada, por unanimidad de votos, el seis de diciembre de dos mil dieciocho en el conflicto competencial 16/2018 e informó que no había sido superado el criterio adoptado.

CUARTO.—Mediante oficio PRESIDENCIA/SP/27/2019, el Magistrado presidente del Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito remitió al Magistrado presidente del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito el archivo electrónico de la ejecutoria dictada, por unanimidad de votos, el once de octubre de dos mil dieciocho en el conflicto competencial CCA. 14/2018 e informó que el criterio adoptado se encontraba vigente.

QUINTO.—Mediante proveído de uno de abril de dos mil diecinueve, se turnó el asunto al Magistrado Ernesto Martínez Andreu, integrante del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para que formulara el proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Este Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito es competente para conocer y resolver la denuncia de contradicción de criterios, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 94, séptimo párrafo, 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción III, de la Ley de Amparo y 41 Ter, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 9 del Acuerdo General Número 8/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo a la integración y funcionamiento de los Plenos de Circuito, aprobado por el Pleno del propio Consejo, en sesión ordinaria de dieciocho de febrero de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete siguiente, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios suscitada entre Tribunales Colegiados en Materia Administrativa de este Circuito, cuya especialidad corresponde a este Pleno de Circuito.

SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 227, fracción III, de la Ley de Amparo, pues fue formulada por la Jueza de Distrito que conoció de los juicios de amparo indirecto que originaron los conflictos competenciales, cuyas resoluciones participan en la presente contradicción de tesis.

TERCERO.—Existencia de la contradicción de tesis. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que la contradicción de tesis se actualiza cuando las Salas del Alto Tribunal, o bien, dos o más Tribunales Colegiados de Circuito adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, salvo que esas diferencias fácticas sean relevantes e incidan en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos.

Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 72/2010 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXII, agosto de 2010, página 7, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.—De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

Así como con la tesis aislada P. XLVII/2009 del citado Pleno del Máximo Tribunal del País, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, que indica:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."

Conforme a los criterios anteriormente transcritos, queda de manifiesto que la existencia de la contradicción de tesis está condicionada a que los órganos contendientes adopten criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales; es decir, deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas.

La solución a la contradicción de criterios denunciada se realizará bajo los parámetros antes precisados.

En el caso que se analiza, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, para sustentar los criterios denunciados como opuestos, tomaron en consideración los siguientes elementos:

1. Décimo Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Resolución dictada en el conflicto competencial CCA. 14/2018, aprobado por unanimidad de votos en la sesión de once de octubre de dos mil dieciocho, la cual, en el parte que interesa, tiene el contenido siguiente:

"En el caso, la titular del Juzgado Decimoquinto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México se declaró legalmente incompetente, por razón de materia, para conocer de la demanda promovida, porque estimó que el acto reclamado es de naturaleza laboral.—Explicó que los descuentos realizados al salario del quejoso en su carácter de agente de la Policía de Investigación de la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México, derivan de un crédito de vivienda otorgado por el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, el cual se traduce en un derecho fundamental de previsión y seguridad social a favor de los trabajadores.—Agregó que no era óbice que el acto reclamado se atribuyera a autoridades de naturaleza administrativa, pues de cualquier forma, los descuentos inciden en la garantía prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y además alteran el salario del trabajador, que representa uno de los elementos relevantes de las relaciones de trabajo.—Apoyó su decisión en las jurisprudencias 58/2011 y 59/2011, emitidas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubros siguientes: ‘FOVISSSTE. LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO, SON DE NATURALEZA LABORAL.’ y ‘FOVISSSTE. ES COMPETENTE UN JUEZ DE DISTRITO EN MATERIA DE TRABAJO PARA CONOCER DE LA ORDEN DEL ISSSTE DE INCREMENTAR LOS DESCUENTOS POR CONCEPTO DE PAGO DEL CRÉDITO DE VIVIENDA DEL 30% AL 50% DEL SALARIO DE LOS TRABAJADORES EN ACTIVO.’.—Por su parte, la titular del Juzgado Cuarto de Distrito en Materia de Trabajo en la Ciudad de México no aceptó la competencia declinada a su favor, con base en las consideraciones siguientes: Explicó que el quejoso mantiene una relación administrativa y no laboral con la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México, ya que se inserta en la estructura, organización y funcionamiento del Estado como ente público.—Analizó el contenido del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal y destacó que los militares, marinos, personas del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, están sujetos a un régimen especial con el Estado, de naturaleza administrativa, en virtud de las funciones que desempeñan.—Por el contrario, los demás trabajadores de las dependencias encargadas de ejercer funciones de procuración de justicia, que realicen funciones eminentemente administrativas, se rigen por normas de carácter laboral.—Enseguida, estudió el contenido de los artículos 1o., 2o., 5o., fracción II, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; 48 y 54, fracción VI, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (hoy Ciudad de México) y estableció que, a diferencia de los trabajadores de base, a los trabajadores de confianza, entre ellos, los agentes de la Policía de Investigación y todos aquellos que realicen las funciones previstas en el artículo 5 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, no les es aplicable la ley burocrática, porque su relación con el Estado es de naturaleza administrativa.—Concluyó diciendo que si los descuentos reclamados están relacionados con la función del quejoso como agente de la Policía de Investigación y su relación con la Procuraduría General de Justicia de la Ciudad de México es de carácter administrativo, siendo que por mandato constitucional está excluida de la materia burocrática, entonces era evidente que del asunto debía conocer un Juez de Distrito en Materia Administrativa.—Precisó que no era óbice el contenido de las jurisprudencias 58/2011 y 59/2011, emitidas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que eran aplicables a trabajadores burocráticos, con excepción de aquellos que se ubiquen en la hipótesis prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, pues en ese caso, reiteró, la relación con el Estado es de naturaleza administrativa.—La confronta de las consideraciones que anteceden, evidencia que sí existe el conflicto competencial planteado, porque, dos Juzgados de Distrito se negaron a resolver un juicio de amparo, declarándose legalmente incompetentes por razón de materia, para tal efecto.—CUARTO.—A fin de resolver el conflicto planteado, es pertinente transcribir el contenido del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor siguiente: ‘123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.—El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: ... B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: ... XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes. ...’.—La lectura del precepto constitucional transcrito permite advertir que los agentes de la policía que integran los cuerpos de seguridad pública se rigen por un régimen legal especial, al estar expresamente excluidos del apartado B del artículo 123 constitucional, por lo que dichos servidores públicos tienen una relación administrativa con el Estado.—Sobre el tema, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que si bien, en principio, la relación entre los empleados y el Estado debe equipararse a una relación laboral, esa equiparación no comprende a todos los servidores públicos, pues la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, excluye a cuatro grupos de servidores públicos que son los militares, marinos y miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como el personal del servicio exterior, los cuales se rigen por sus propias leyes, y para los que la relación sigue siendo de orden administrativo y el Estado una autoridad.—En ese orden, si los miembros de la Policía de Investigación de esta ciudad constituyen un cuerpo de seguridad pública, entonces, la relación que guardan con la administración pública es de naturaleza administrativa, de ahí que, las acciones y pretensiones derivadas de la prestación de sus servicios en su condición de servidores públicos también tienen dicha naturaleza.—Conviene citar al caso, por el sentido que la orienta, la jurisprudencia 1a./J. 104/2010 de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 371 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, correspondiente a enero de 2011, de la Novena Época, cuyos rubro y texto, son los siguientes: ‘POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. LOS NOMBRAMIENTOS DE SUS AGENTES NO SON CONTRATOS DE TRABAJO SINO ACTOS CONDICIÓN.—Los nombramientos a cargos públicos, como los de Policía Federal Ministerial, representan actos administrativos condicionados, también conocidos como «actos condición», en virtud de que sus investiduras no se concretan mediante un acto unilateral (aunque sea discrecional) emitido por la
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