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Décima Época Semanario Judicial de la Federación 28821         1 de 1
Segunda Sala Publicación: viernes 05 de julio de 2019 10:12 h
CAUSA MANIFIESTA E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA. NO SE ACTUALIZA CON MOTIVO DE LA NATURALEZA DEL SISTEMA NORMATIVO CONFORMADO POR LA LEY FEDERAL DE REMUNERACIONES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS Y LOS ARTÍCULOS 217 BIS Y 217 TER DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL.


CONTRADICCIÓN DE TESIS 101/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO SÉPTIMO DEL PRIMER CIRCUITO Y PRIMERO DEL SEGUNDO CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 8 DE MAYO DE 2019. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, EDUARDO MEDINA MORA I., JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, YASMÍN ESQUIVEL MOSSA Y JAVIER LAYNEZ POTISEK. PONENTE: EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver sobre la presente contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril de dos mil trece; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en lo establecido en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se suscita entre Tribunales Colegiados de diferentes Circuitos, sin que se estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción proviene de parte legítima, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 227, fracción II, en relación con el diverso 226, fracción II, ambos de la Ley de Amparo, debido a que la misma fue presentada por un integrante del Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual es uno de los órganos cuyos asuntos dieron lugar a los criterios materia de la contradicción.

TERCERO.—Tema y criterios contendientes. Los órganos contendientes sostuvieron en los asuntos antes señalados, lo siguiente:

I. Décimo Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de queja 19/2019, en sesión de veintiuno de febrero de dos mil diecinueve.

"Mediante oficio presentado el siete de diciembre de dos mil dieciocho ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, la subdirectora de Amparos en representación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, promovió recurso de queja contra el acuerdo de treinta de noviembre de dos mil dieciocho, dictado por el Juzgado Quinto de Distrito en la materia y sede antes señaladas, en el juicio de amparo 1494/2018, en donde se admitió la demanda de amparo ...

"Son fundados los agravios.

"El artículo 113 de la Ley de Amparo dispone que: ‘El órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo indirecto examinará el escrito de demanda y si existiera causa manifiesta e indudable de improcedencia la desechará de plano.’

"Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho que por ‘manifiesto’ debe entenderse lo que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o su ampliación, en su caso, así como de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo ‘indudable’ resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causal de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una convicción diversa.

"Asimismo, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que, si para determinar la improcedencia del juicio de amparo se requiere de un análisis más profundo, propio de la sentencia definitiva, como es el análisis de la naturaleza de las normas autoaplicativas y heteroaplicativas conforme a criterios jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o del estudio e interpretación tanto de las normas generales reclamadas como de los conceptos de violación en que se plantea una afectación inmediata por su sola vigencia, no es posible considerar que el motivo de improcedencia es manifiesto e indudable, dado que en el acuerdo inicial en el juicio de amparo indirecto no pueden realizarse estudios exhaustivos, por no ser el momento idóneo para ello.

"Sin embargo, de los citados criterios puede concluirse, también, que cuando es notorio e indudable el carácter heteroaplicativo de una norma general, puede desecharse de plano la demanda de amparo por ese motivo ...

"En cuanto a la diversa Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, que también se reclama en la demanda de amparo, también resultan fundados los agravios pues, como se advierte de su contenido, se trata de una ley cuyo sólo inicio de vigencia no genera ninguna modificación a ningún derecho u obligación de la parte quejosa, pues sólo reproduce y desarrolla las disposiciones constitucionales que contiene el artículo 127 constitucional, respecto de los límites a las remuneraciones de los servidores públicos fijados tanto en la remuneración prevista para el presidente de la República como para el superior jerárquico de cada cargo público, así como respecto del principio de anualidad en la fijación de las remuneraciones de los servidores públicos y su determinación en el presupuesto de egresos y, por ese motivo, no puede considerarse contraria al Texto Constitucional ...

"Además, el artículo 123, apartado B, fracción IV, constitucional establece: ...

"Disposición que se reproduce en el artículo 3, fracción I, de la ley reclamada, ya transcrito, que prevé el principio de anualidad, y que los sueldos y salarios fijados para un ejercicio fiscal no se disminuyen durante el mismo.

"En esas condiciones, debe concluirse que la sola entrada en vigor de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos no provocó ninguna modificación en la esfera jurídica de la parte quejosa, dado que no contiene ninguna disposición que modifique la remuneración que su cargo tenía prevista en el Presupuesto de Egresos correspondiente al ejercicio fiscal dos mil dieciocho, ni tampoco, del solo texto legal, puede saberse en qué términos se emitiría el presupuesto para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve, pues sólo dicho presupuesto podría constituir un acto de aplicación que podría modificar la remuneración de la parte quejosa para el siguiente ejercicio fiscal.

"No obsta que la propia ley reclamada prevea disposiciones de carácter penal, dado que, como ya se precisó, también contiene disposición expresa de que no se modifican las remuneraciones previstas en el presupuesto ya aprobado y, por otra parte, la aplicación de los tipos penales y las sanciones previstas para la comisión de los delitos requiere forzosamente de la realización de los actos de procedimiento previstos en el propio Texto Constitucional como garantías de la libertad personal, de tal manera que también esa parte de la ley reclamada requiere de actos posteriores de aplicación para poder causar perjuicio concreto a la parte quejosa que, se insiste, no se actualiza con la sola entrada en vigor del texto legal.

"En esas condiciones, al haber prosperado el argumento por parte de la recurrente, en el sentido de que se actualizaba una causal manifiesta e indudable de improcedencia, prevista en los artículos 61, fracciones I y XII, con relación al 5o., ambos de la Ley de Amparo, el recurso de queja debe declararse procedente y fundado por lo que, con apoyo en el artículo 103 de la Ley de Amparo, debe desecharse la demanda."

II. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el recurso de queja 32/2019, en sesión de veintiuno de febrero de dos mil diecinueve.

"Mediante escrito dirigido al Juez de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, en turno, Miriam Camacho Díaz, Lisístrata Azamar Martínez y Salvador Leyva Nava, por propio derecho, designando como representante común a la persona primera en cita, solicitaron el amparo y protección de la Justicia Federal contra la discusión, aprobación, expedición y publicación de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...

"El diez de enero de dos mil diecinueve, la secretaria encargada del despacho del Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de México, con residencia Naucalpan de Juárez, tomó conocimiento de lo reseñado en el punto anterior, registró la demanda de amparo como 28/2019 y, entre otras cuestiones, la admitió a trámite ...

"Inconforme con lo anterior, ... la autoridad responsable, Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por conducto de la supervisora ‘A’ homologada a jefa de departamento de la Subdirección de Amparos de la citada Cámara, interpuso recurso de queja ...

"Los reseñados argumentos son infundados.

"De los argumentos expuestos se advierte que la recurrente sostiene que los quejosos carecen de interés jurídico o legítimo para promover el juicio de amparo, en virtud de que no existe un agravio personal y directo, ya que no hay un acto cierto e inminente sobre el cual sí podría existir una afectación real en su esfera jurídica de derechos, pues alega que no ha sido aprobado el Presupuesto de Egresos del año dos mil diecinueve, y que no se conocen con precisión los tabuladores, conforme a los límites mínimos y máximos de los salarios, por lo que no es factible establecer que tales dispositivos tendrán efectos y consecuencias en el ámbito de su esfera jurídica.

"No asiste razón a la recurrente, puesto que para dejar insubsistente el auto recurrido y como consecuencia desechar la demanda, la causa de improcedencia que se desprenda deberá ser manifiesta e indudable, lo que en caso no ocurre ...

"En ese sentido, el artículo 113 en mención establece ... que el Juez de Distrito está facultado para desechar una demanda de amparo cuando advierta un motivo manifiesto e indudable de improcedencia; entendiéndose por manifiesto, lo que se observa en forma patente, notoria y absolutamente clara, y por ‘indudable’, que se tiene la certeza y plena convicción de algún hecho, esto es, que no puede ponerse en duda por lo claro, seguro y evidente que es.

"En esos términos, la propia Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dijo que un motivo de improcedencia manifiesto e indudable es aquel que no requiere mayor demostración, toda vez que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura del escrito de demanda, de los escritos aclaratorios o de los documentos que se anexan a esas promociones.

"Además, expuso que se tiene la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trata es operante en el caso concreto, de tal modo que, aun en el supuesto de admitirse la demanda de amparo y sustanciarse el procedimiento, no sería posible arribar a una convicción diversa, independientemente de los elementos que pudieran allegar las partes.

"De esta manera, mencionó que para advertir la notoria e indudable improcedencia en un caso concreto, debe atenderse al escrito de demanda y a los anexos que se acompañen, y así considerarla probada, sin lugar a dudas, ya sea porque los hechos en que se apoya hayan sido manifestados claramente por el promovente o en virtud de que estén acreditados con elementos de juicio indubitables, de modo tal que los informes justificados que rindan las autoridades responsables, los alegatos y las pruebas que éstas y las demás partes hagan valer en el procedimiento, no sean necesarios para configurar dicha improcedencia, ni tampoco puedan desvirtuar su contenido.

"Señaló que, estimar lo contrario implicaría dejar al promovente en estado de indefensión, dado que a priori se le privaría de la oportunidad de allegar pruebas al juicio que justificaran dicho requisito de procedibilidad.

"Expuso que ante esta hipótesis debe admitirse la demanda constitucional, porque el motivo aparente que, en principio se advirtiera, aún no es claro y evidente como para desechar de plano la demanda de amparo, por ser susceptible de desvirtuarse durante el lapso procesal que culmina con la audiencia constitucional.

"Las consideraciones anteriores tienen fundamento, en lo esencial, en la tesis 2a. LXXI/2002, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ...

"Asimismo, es importante referir que en un acto de trámite no pueden efectuarse análisis exhaustivos, por no ser ese momento el oportuno para esos fines, ya que en la aludida etapa procesal únicamente se pueden tomar en consideración los argumentos que se plasmen en el escrito inicial de demanda y las pruebas que se acompañen a ésta.

"Conforme [al artículo 107, fracción I, párrafo primero, de la Constitución Federal], para la procedencia del juicio de amparo se requiere la existencia de una afectación a la situación del quejoso, ya sea, porque se le ocasione un agravio personal y directo; o por la situación objetiva y particular en la que está, pero no sólo por el mero interés ciudadano en que la autoridad actúe legalmente, sino porque, cumpliéndose con la ley, busca conservar un beneficio o evitar un perjuicio cierto, aunque carezca de un derecho subjetivo ...

"Asimismo, de acuerdo a lo considerado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el veintiséis de abril de dos mil diecisiete, la contradicción de tesis 331/2016, suscitada entre los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Vigésimo en Materia Administrativa del Primer Circuito, la actualización de ese interés en el procedimiento correspondiente no depende de una manifestación del interesado, sino que debe ser acreditado, ya sea con pruebas directas o por medio de inferencias lógicas, para lo cual, es menester dar oportunidad al inconforme de allegar los elementos necesarios para acreditar su dicho; lo que revela que, en principio, la ausencia de interés sobre el acto reclamado no constituye un motivo de improcedencia manifiesto e indudable, ya que esos elementos pueden introducirse incluso hasta la audiencia constitucional, a efecto de satisfacer tal presupuesto.

"Igualmente sostuvo que habrá casos en los que el mero análisis de la demanda y de sus anexos permite advertir que el acto reclamado no perjudica la situación del particular, o bien, que la afectación que le causa le otorga sólo un interés simple y no uno jurídico o legítimo, en virtud de que es claro que no existe daño a un derecho subjetivo del que sea titular el agraviado o, en su defecto, una situación objetiva particular que le permita exigir del poder público que ajuste su actuación a derecho, pero no por su calidad de ciudadano, sino porque, cumpliéndose con la ley, busca conservar un beneficio o evitar un perjuicio cierto; supuesto en el cual resulta ocioso abrir una dilación procesal que, independientemente de los elementos que se alleguen al sumario, no podría superar esa ausencia o insuficiencia del perjuicio que el acto genera en la esfera jurídica del promovente.

"Es así que, a consideración del Alto Tribunal del País, a partir de la apreciación de la situación respecto de la cual se aduzca el perjuicio que genera el acto de autoridad, el juzgador de amparo debe distinguir entre la existencia de la titularidad de un interés jurídico o legítimo –no simple– (cuestión de derecho), y la posibilidad de acreditarlo (cuestión probatoria); sobre lo cual pueden configurarse diversos escenarios, a saber:

"• Cuando del contenido de la demanda y de sus anexos, es decir, de lo relatado por el propio promovente y/o de los elementos que allegue, aprecie indefectiblemente que su situación frente al acto de autoridad conlleva un mero interés simple y, por ende, carezca de la titularidad de un interés jurídico o legítimo, podrá determinarse que existe una causal de improcedencia manifiesta e indudable que no requiere la sustanciación del juicio, ya que esta circunstancia constituye una cuestión de derecho que, por sus propios caracteres, no es desvirtuable con su tramitación, en tanto que nada de lo que se arguya o pruebe podrá modificar o superar ese hecho.

"• Cuando del contenido de la demanda y de sus anexos, es decir, de lo relatado por el propio promovente y/o de los elementos que allegue, no sea factible apreciar de manera clara y sin lugar a dudas cuál es la situación del promovente frente al acto de autoridad, por lo que no puede conocerse si se trata de un mero interés simple o, por el contrario, de la titularidad de un interés jurídico o legítimo; supuesto en el cual, deberá ordenarse la tramitación del juicio, a efecto de recabar mayores elementos o, en su caso, de estar en el momento oportuno para realizar consideraciones interpretativas complejas.

"• Cuando del contenido de la demanda y de sus anexos, es decir, de lo relatado por el propio promovente y/o de los elementos que allegue, se aprecie al menos una posibilidad de que exista la titularidad de un interés jurídico o legítimo; supuesto en el cual deberá ordenarse la tramitación del juicio, incluso para permitir al promovente aportar los elementos que permitan confirmar esa situación.

"En esa virtud, sostuvo que, al proveerse sobre la demanda de amparo, el juzgador está en aptitud de verificar si la situación del promovente frente al acto de autoridad implica un perjuicio o no y, más aún, el tipo de afectación para determinar si implica un interés legítimo o un interés simple; y en el caso de que no sea factible determinar con claridad estas situaciones o de que se advierta la posibilidad de que el agraviado sea titular de ese interés legítimo, deberá admitirse la demanda para que, durante la sustanciación del juicio, se diluciden con certeza esos extremos; pero si de los hechos y las razones expuestas y/o probadas en la demanda se aprecia con claridad y sin lugar a dudas que la situación del quejoso frente al acto de autoridad implica un mero interés simple, entonces podrá determinar la actualización manifiesta e indudable del motivo de improcedencia y, por ende, desechar la demanda de amparo ...

"Atento a lo anterior, este Tribunal Colegiado estima que no es procedente dejar insubsistente el auto recurrido, para desechar la demanda, porque a través del juicio se determinará si los quejosos tienen o no legitimación para instaurar el juicio constitucional mediante los elementos idóneos y pertinentes que corroboren sus aseveraciones, lo que, en su caso, puede verificarse al sustanciarse el juicio constitucional.

"Por otra parte, también debe considerarse que en la jurisprudencia 1a./J. 32/2005, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que en el caso de amparos contra leyes, no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia para desechar por improcedente una demanda de amparo, si para establecer la naturaleza heteroaplicativa o autoaplicativa de aquéllas, el Juez de Distrito requiere hacer consideraciones interpretativas, que son propias de la sentencia definitiva al analizar el fondo del asunto ...

"De manera que, se considera que para llegar a la conclusión de si la parte quejosa cuenta con un interés jurídico o legítimo para acudir al juicio de amparo, debe llevarse a cabo un análisis y una serie de razonamientos y consideraciones que se deben ponderar y reflexionar al tenor de las pruebas aportadas o que se aporten al juicio, lo cual no es factible realizar al momento de pronunciarse sobre la admisión de la demanda, ya que no se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura del escrito inicial ...

"Estimar lo contrario implicaría dejar a los promoventes en estado de indefensión, dado que a priori se les privaría de la oportunidad de allegar pruebas al juicio que
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