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Décima Época Semanario Judicial de la Federación 28756         1 de 1
Plenos de Circuito Publicación: viernes 21 de junio de 2019 10:27 h
IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CONTRA NORMAS GENERALES. CUANDO EL QUEJOSO OMITA SEÑALAR COMO AUTORIDAD RESPONSABLE AL TITULAR DEL ÓRGANO DE ESTADO QUE PROMULGÓ EL DECRETO LEGISLATIVO RECLAMADO, AUNQUE NO SE IMPUGNE ESE ACTO POR VICIOS PROPIOS, SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA DEL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXIII, EN RELACIÓN CON EL DIVERSO 108, FRACCIÓN III, AMBOS DE LA LEY DE AMPARO.


CONTRADICCIÓN DE TESIS 22/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO Y QUINTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 25 DE MARZO DE 2019. UNANIMIDAD DE SIETE VOTOS DE LOS MAGISTRADOS JESÚS DE ÁVILA HUERTA, FILEMÓN HARO SOLÍS, JOSÉ MANUEL MOJICA HERNÁNDEZ, ROBERTO CHARCAS LEÓN, JORGE HUMBERTO BENÍTEZ PIMIENTA, SILVIA ROCÍO PÉREZ ALVARADO Y CLAUDIA MAVEL CURIEL LÓPEZ. PONENTE: CLAUDIA MAVEL CURIEL LÓPEZ. SECRETARIO: ROBERTO VALENZUELA CARDONA.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Este Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, con residencia en Zapopan, Jalisco, es legalmente competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 94, séptimo párrafo y 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción III, de la Ley de Amparo; y 41 Ter, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 9 del Acuerdo General 8/2015, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de mayo de dos mil catorce, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios sostenidos por Tribunales Colegiados en Materia Administrativa de este Tercer Circuito.

SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, conforme al artículo 227, fracción III, de la Ley de Amparo, en tanto que el Juez Segundo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco, realizó dicha denuncia con motivo de los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Cuarto y Quinto, ambos en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver los recursos de queja 256/2017 y 375/2017, respectivamente, derivados de los juicios de amparo indirecto 2578/2017 y 2579/2017, del índice de dicho juzgador federal.

TERCERO.—Criterios contendientes. Para estar en aptitud de establecer si existe o no la contradicción de tesis denunciada, es preciso tener en cuenta los antecedentes de los asuntos de donde emanan dichas tesis y las consideraciones que respectivamente sustentaron las ejecutorias dictadas por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en el toca de queja 256/2017, derivado del juicio de amparo indirecto 2579/2017 y por el Quinto Tribunal Colegiado de la misma Materia y Circuito, en el recurso de queja 375/2017, relativo al juicio de amparo 2578/2017.

• Consideraciones del toca de queja 256/2017, del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

********** y otros, por conducto de su autorizada, promovieron recurso de queja en contra del acuerdo de veinte de septiembre de dos mil dieciocho, dictado en el juicio de amparo indirecto 2579/2017, por el Juez Segundo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco –en su actual denominación–, a través del cual se desechó la demanda, al considerar actualizada la causal de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el 5o., fracción II y 108, fracción III, todos de la Ley de Amparo, en virtud de que la parte quejosa no señaló como autoridad responsable al gobernador del Estado de Jalisco, quien promulgó el Decreto Legislativo 26421/LXI/17, constitutivo del acto reclamado, no obstante que se le previno para tal efecto.

En sentencia dictada el once de octubre de dos mil dieciocho, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, determinó que dicho recurso era infundado, con apoyo en las siguientes consideraciones que al caso interesan:

- Que por disposición del artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo, la parte quejosa tiene la carga procesal de señalar en su demanda de amparo, a la autoridad o autoridades a quienes les atribuye los actos reclamados y, tratándose del juicio de amparo contra normas generales, debe siempre designar como responsables a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación, así como de manera optativa, aquellas que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la ley o en su publicación, estas últimas sólo si les atribuye algún vicio propio.

- Que con relación a dicho requisito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que en los casos en los que se reclama una ley federal, se debe señalar y llamar al juicio de amparo al Congreso de la Unión, integrado por la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, así como al Titular del Ejecutivo Federal, por ser los primeros quienes expiden la ley reclamada y, el segundo quien la promulga, por lo que, en caso de que no se señale a alguna de las mismas, deberá sobreseerse en el juicio ante la imposibilidad técnica de emprender el análisis de la constitucionalidad de la norma, debido a la falta de emplazamiento de una de las autoridades que participaron en su proceso legislativo de creación.

Criterio el anterior, que señaló se desprendía de las tesis «XLV/90 y 4o. X/93» del Alto Tribunal, de rubros: "LEYES, AMPARO CONTRA. PROCEDE EL SOBRESEIMIENTO CUANDO SE SEÑALA COMO AUTORIDAD RESPONSABLE AL EJECUTIVO QUE LA PROMULGÓ, PERO NO AL CONGRESO QUE LA EXPIDIÓ.", "LEYES, AMPARO CONTRA. RESULTA IMPROCEDENTE SI SOLO SE SEÑALA COMO AUTORIDAD RESPONSABLE AL EJECUTIVO QUE LAS PROMULGÓ, PERO NO AL CONGRESO QUE LAS EXPIDIÓ." y "LEYES, AMPARO CONTRA, EN MATERIA LABORAL. FALTA DE SEÑALAMIENTO DE LAS AUTORIDADES RESPONSABLES."

- De ahí que, si el Juez a quo advierte la falta de señalamiento de alguna de dichas autoridades, éste deberá prevenir a la parte quejosa para que regularice su demanda; sin embargo, si ésta no lo hace dentro del plazo respectivo o si manifiesta expresamente que no es su deseo señalarla, entonces sí deberá sobreseerse. Lo anterior, con apoyo en la tesis aislada 2a. CLXIV/98, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "DEMANDA DE AMPARO. SI DE SU ANÁLISIS INTEGRAL SE VE LA PARTICIPACIÓN DE UNA AUTORIDAD NO SEÑALADA COMO RESPONSABLE Y EL JUEZ PREVINO AL QUEJOSO PARA DARLE LA OPORTUNIDAD DE REGULARIZARLA Y ESTE NO LO HIZO, DEBE SOBRESEERSE."

- Lo anterior fue considerado así por el Tribunal Colegiado de mérito, al determinar indispensable que concurran ambas autoridades al juicio de amparo, independientemente de que al acto promulgatorio no se le atribuya algún vicio propio, ya que tanto el Congreso del Estado, como el gobernador, intervienen en diferentes etapas del proceso legislativo que culmina con la vigencia de las leyes y que además, para su validez se requiere no sólo de su aprobación, sino también de su promulgación; por lo que, agregó que el Poder Ejecutivo del Estado debió ser llamado al juicio de amparo a fin de defender la constitucionalidad de su acto, no obstante que la referida fracción II del artículo 5o. de la ley de la materia, al definir quiénes son autoridades responsables, no hace mención expresa de aquellas que promulgan una norma, empero, la obligación de llamar a esta con ese carácter, deriva de lo establecido en el diverso numeral 108, fracción III, de la misma legislación.

- Lo que además, era congruente con el contenido del primer párrafo del precepto 87 de la Ley de Amparo, en el que se establece que tratándose del amparo contra normas generales, podrán interponer el recurso de revisión los titulares de los órganos de Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación.

- Agrega, que no es factible concluir lo contrario con base en la tesis aislada invocada por la parte quejosa, emitida por la extinta Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 304 de los Volúmenes 217-228, Cuarta Parte, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, con número de registro digital: 239794, de rubro: "SOBRESEIMIENTO. DEBE DECRETARSE SI NO SE SEÑALA COMO AUTORIDAD RESPONSABLE AL CONGRESO QUE EMITIÓ UNA LEY (LEY INQUILINARIA DE MICHOACÁN)."; lo anterior, debido a que la misma carece de aplicación al caso, al haberse emitido durante la vigencia de normas de la Ley de Amparo de contenido diverso a las que rigen actualmente, además, porque al ser un criterio aislado, no es de relevancia obligatoria para dicho Tribunal Colegiado.

- Por otra parte, calificó de inoperante el agravio sostenido por la recurrente, respecto a que el Juez de Distrito perdió de vista que el acto reclamado consiste en una omisión legislativa, sobre la cual no es obligatorio señalar al titular del Poder Ejecutivo como autoridad responsable, ya que, no existe acto que se le pueda atribuir, puesto que el Decreto Legislativo 26421/LXI/17, se reclamó por la omisión de regular y proteger los derechos de los subrogatarios del transporte público ante la extinción del Sistema de Transporte Colectivo de la Zona Metropolitana de Guadalajara, de ahí que se actualiza la excepción para señalar como autoridad responsable al titular del Poder Ejecutivo.

- Lo anterior lo consideró así, en razón de que se sustenta bajo una premisa falsa, pues contrario a lo argumentado por la recurrente, el acto reclamado en el juicio de amparo indirecto es el Decreto Legislativo 26421/LXI/17, con independencia de que se impugne por la falta de regulación de los derechos de los subrogatarios, ya que ello no constituye propiamente una omisión legislativa, que se actualiza únicamente cuando exista un mandato constitucional expreso dirigido al Poder Legislativo en el que se le imponga claramente el deber de legislar o de hacerlo en algún sentido específico, situación que no aconteció en el caso.

- De ahí que, coincidió con el Juez a quo en cuanto a que, en el caso, se actualizó el supuesto de improcedencia previsto en la fracción XXIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, en relación con el diverso numeral 108, fracción III, del mismo ordenamiento, toda vez, que al señalar como acto reclamado el Decreto Legislativo 26421/LXI/17 y manifestar expresamente ante el requerimiento del Juez Federal, que no era su deseo señalar como autoridad responsable al encargado de promulgar el decreto mencionado, como lo es el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, se impide el análisis de fondo de la norma reclamada, pues dicha autoridad no puede intervenir como parte en el juicio ni estar en aptitud de defender la constitucionalidad de acto alguno.

• Consideraciones del recurso de queja 375/2017, del índice del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

********** y otros, por conducto de su autorizada, promovieron recurso de queja en contra del acuerdo de veinte de septiembre de dos mil dieciocho, dictado en el juicio de amparo indirecto 2578/2017, dictado por el Juez Segundo de Distrito en Materias Administrativa, Civil y de Trabajo en el Estado de Jalisco –en su actual denominación–, a través del cual se desechó la demanda, al considerar actualizada la causal de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61, en relación con el 5o., fracción II y 108, fracción III, todos de la Ley de Amparo, en virtud de que la parte quejosa no señaló como autoridad responsable al Gobernador del Estado de Jalisco, quien promulgó el Decreto Legislativo 26421/LXI/17, constitutivo del acto reclamado, no obstante que se le previno para tal efecto.

En sentencia dictada el dieciocho de octubre de dos mil dieciocho, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, consideró fundado el recurso de queja, con apoyo principalmente en las siguientes consideraciones:

- Que una vez realizada la comparación de los numerales 116, fracción III, de la Ley de Amparo abrogada y del artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo en vigor, relativo al señalamiento de las autoridades responsables en la demanda de amparo en el caso de que se impugnen normas generales, de la vigente se advierte la obligación del quejoso para señalar a las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio o en su publicación, únicamente cuando se impugnen dichos actos por vicios propios, sin que exista margen de interpretación; así como que ambas prevén básicamente lo mismo respecto al requisito de señalar a los titulares de los órganos de Estado, a los que la ley encomiende la promulgación de la norma impugnada.

- Que al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, mediante jurisprudencia consultable en el Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 181-186, Primera Parte enero-junio 1984, página 249, Séptima Época, con número de registro digital: 232358, de rubro: "LEY, AMPARO CONTRA. SOBRESEIMIENTO IMPROCEDENTE CUANDO SE SEÑALA COMO AUTORIDAD RESPONSABLE AL CONGRESO QUE LA EXPIDIÓ, PERO NO AL EJECUTIVO QUE LA PROMULGÓ."; determinó, que en dicho caso, cuando solamente se llame a juicio como responsable al Congreso encargado de su expedición, no hay impedimento para examinar la constitucionalidad del ordenamiento combatido, aun cuando no se hubiere llamado al Ejecutivo que la promulgó si, además, no se hicieron valer conceptos de violación en contra de dicha promulgación por vicios propios.

- De ahí que, tomando en cuenta la demanda de amparo, así como el escrito aclaratorio respectivo, se advierte que la parte quejosa no impugnó la promulgación de la ley reclamada por vicios propios, sino que impugnó dicho decreto en el que el Congreso del Estado omitió regular en el mismo lo relativo a los derechos que dicen los quejosos, tenían adquiridos con los contratos de subrogación elaborados durante la vigencia de la Ley del Sistema de Transporte Colectivo de la Zona Metropolitana, misma que fue abrogada mediante el decreto reclamado; entonces, concluye que de acuerdo a la jurisprudencia antes señalada, no hay impedimento para que se examine la constitucionalidad del ordenamiento combatido, aunque no se hubiere llamado a juicio al Ejecutivo que la promulgó, pues no se hicieron valer conceptos de violación en contra de dicha promulgación, menos aún por vicios propios.

- En mérito de lo anterior, argumentó que la razón correspondía a la parte recurrente, al no existir base jurídica para desechar la demanda de amparo por el hecho de que los quejosos no señalaron como autoridad responsable al gobernador del Estado de Jalisco, como titular del órgano de Estado al que la ley encomienda la promulgación del decreto reclamado, dado que no se hicieron valer conceptos de violación en contra de la referida promulgación por vicios propios.

- Además, que aun cuando el artículo 108, fracción III, parte inicial, de la Ley de Amparo en vigor, en el caso de que los actos reclamados consten en normas generales, dispone como uno de los requisitos de la demanda de amparo indirecto, que se señale a la autoridad o a las autoridades de los órganos de Estado a los que la ley encomiende la promulgación, lo cierto era que, conforme a la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación antes invocada, la interpretación de dicho precepto debe ser en el sentido de que se llame a dicha autoridad (al titular del órgano de Estado al que la ley encomienda la promulgación de la norma general impugnada) cuando a la promulgación de la ley o norma general impugnada se le atribuyan vicios propios, lo cual desde su óptica no aconteció en el caso.

CUARTO.—Existencia de la contradicción de tesis.

En principio, resulta oportuno puntualizar que el objeto de resolución de una contradicción de tesis, consiste en unificar los criterios contendientes, atendiendo al principio de seguridad jurídica. Así, para determinar si en la especie existe o no esa contradicción, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos–.

Al efecto, resulta oportuno precisar que para la existencia de la contradicción de tesis, se requiere la concurrencia de los siguientes requisitos:

a) Que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese;

b) Que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre algún punto de toque, es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico; ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y

c) Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica resulta preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

Sobre el tópico se atiende la jurisprudencia 1a./J. 22/2010, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 122, Tomo XXXI, marzo de 2010, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con registro digital: 165077, cuyo contenido es:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA.—Si se toma en cuenta que la finalidad última de la contradicción de tesis es resolver los diferendos interpretativos que puedan surgir entre dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, en aras de la seguridad jurídica, independientemente de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, puede afirmarse que para que una contradicción de tesis exista es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: 1) que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que tuvieron que ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese; 2) que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general, y 3) que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible."

A partir de los anteriores lineamientos, es dable sostener por este Pleno de Circuito, que en la especie existe la contradicción de tesis denunciada, pues como se verá a continuación, en el caso concurren los supuestos que se han indicado:

I. Criterio del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 256/2017

El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, estimó que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción XXIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, en relación con el diverso numeral 108, fracción III, del mismo ordenamiento, respecto del Decreto Legislativo 26421/LXI/17, cuando no se señala como autoridad responsable al Gobernador del Estado, que es el encargado de promulgar el decreto reclamado, porque ello que se traducía en que el Ejecutivo Estatal no podría intervenir como parte en el juicio, ni estar en aptitud de defender la constitucionalidad de acto alguno y eso impedía efectuar el análisis de fondo de la norma reclamada, al no haberse llamado a la totalidad de los órganos de Estado que hubieran intervenido en su promulgación, como lo exige el último de los numerales, con independencia de que al acto promulgatorio se le
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