Consulta tradicional. Ejecutorias.

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Novena Época Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 6195         1 de 1
Segunda Sala Tomo X, Diciembre de 1999, página 262.

AMPARO EN REVISIÓN 1478/99. ESTEBAN BAÑUELOS ORTIZ.


CONSIDERANDO:


TERCERO. El recurrente al expresar sus agravios, en síntesis, dice lo siguiente:


a) En el agravio primero, en esencia, la recurrente dice que el Juez del conocimiento no resolvió el argumento contenido en el primer concepto de violación en el cual se planteó que a los miembros de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos contra la Salud, se les da un "trato desigual" al de otros empleados a través de la aplicación de los artículos 11 bis-1, 11 bis-2 y 11 bis-3 del reglamento impugnado.


b) En el segundo agravio, la recurrente sostiene que la fracción VI del artículo 11 bis-1 combatido, no preserva la garantía de audiencia.


c) En el tercer agravio señala el quejoso, que el concepto de violación lo hizo consistir en que se violó en su perjuicio la garantía de legalidad contenida en los artículos 14 y 16, en relación con el artículo 133 constitucionales, porque la autoridad responsable debió advertir la notoria inconstitucionalidad de los preceptos reglamentarios reclamados, pues se extralimitan respecto de lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a la cual reglamentan.


d) El cuarto agravio lo hace consistir en que al aplicársele el reglamento impugnado de inconstitucional, se le viola su garantía individual de irretroactividad consagrada en el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Los anteriores agravios son infundados.


Los artículos 11 bis-1, 11 bis-2 y 11 bis-3, del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, señalan lo siguiente:


"Art. 11 bis-1. Para comprobar que el fiscal y los demás servidores públicos adscritos a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud dan debido cumplimiento a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad e imparcialidad señalados en los artículos 21, 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 51 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, deberán aprobar, entre otros requisitos, las evaluaciones periódicas siguientes: I. Médica y de aptitudes físicas; II. Toxicológica; III. Psicológica; IV. Del entorno social y situación patrimonial; V. Poligráfica, y VI. Las demás que establezca el procurador. Los agentes del Ministerio Público de la Federación, de la Policía Judicial Federal y los peritos adscritos a la fiscalía, además de los anteriores requisitos, deberán cumplir con los previstos en los artículos 22, 23 y 24 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, según corresponda."


"Art. 11 bis-2. El procurador determinará las características, términos, modalidades y periodicidad con que se practicarán las evaluaciones previstas en el artículo anterior, así como otras que estime convenientes para garantizar la adecuada selección, promoción, permanencia y alto nivel profesional de los servidores públicos adscritos a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud. Los resultados de las evaluaciones se mantendrán en reserva con excepción de lo dispuesto en la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y otras disposiciones legales aplicables, así como en aquellos casos en que deban presentarse en procedimientos administrativos o judiciales."


"Art. 11 bis-3. El fiscal, los agentes del Ministerio Público de la Federación, de la Policía Judicial Federal, los peritos y demás servidores públicos, sólo podrán ingresar a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud, cuando hayan obtenido resultados satisfactorios en las evaluaciones a que se refieren los artículos 11 bis-1 y 11 bis-2 de este reglamento. El fiscal y demás servidores públicos adscritos a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud, que no aprueben cualquiera de las evaluaciones periódicas a que se refieren los artículos 11 bis-1 y 11 bis-2 de este reglamento, dejarán de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República."


Respecto del primero de los citados preceptos reglamentarios reclamados, esta Sala, al fallar el amparo en revisión 2791/97, promovido por Edgar Pichardo Veloz, en sesión de dieciséis de abril de mil novecientos noventa y nueve, estimó que no es violatorio de la garantía de irretroactividad, conforme a lo siguiente:


"... El quejoso argumenta sustancialmente en sus conceptos de violación: a) Que obtuvo su nombramiento como agente de la Policía Judicial Federal el dieciséis de julio de mil novecientos noventa y tres, cumpliendo los requisitos que establecía el artículo 16 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de diciembre de mil novecientos ochenta y tres; que adquirió desde ese día los derechos inherentes a su nombramiento como es la percepción de un salario y los beneficios de la seguridad social y que el treinta de abril de mil novecientos noventa y siete, se publicó en el Diario Oficial el decreto impugnado que en sus artículos 11 bis, 11 bis-1, 11 bis-2, 11 bis-3, 19 bis y 19 bis-1 y quinto transitorio, se establecen nuevos requisitos que no existían en la legislación anterior para ser agente de dicha policía y además, que el decreto es omiso en señalar la situación en que deberá quedar el personal del desaparecido Instituto Nacional para el Combate a las Drogas al cual se encontraba comisionado, por lo que se le ocasionan perjuicios ya que ‘al parecer estamos automáticamente cesados’ al tener que presentar nuevos exámenes como si fueran de nuevo ingreso, y en estas condiciones, según el quejoso, el decreto impugnado se le aplica retroactivamente porque se afectan sus derechos legalmente adquiridos por la ley derogada. b) Que en el supuesto caso de que consintiera someterse a los exámenes a que se refieren los artículos 11 bis-1 y 11 bis-2 del decreto cuestionado y los aprobara, sería adscrito a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud, pero si en la siguiente evaluación no los aprobara dejaría de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República, como lo dispone el segundo párrafo del artículo 11 bis-3 del referido decreto, situación que no puede aceptar porque le causa perjuicio. c) Que se le aplica retroactivamente el decreto impugnado porque ya tenía derechos adquiridos desde la fecha en que se le otorgó su nombramiento de agente de la susodicha Policía Judicial, por lo que solicita el amparo y protección de la Justicia Federal para que se condene expresamente a las responsables ‘a no aplicar en mi perjuicio el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y reincorporarme a mi lugar de adscripción en la Dirección General de Planeación y Operación de la Policía Judicial Federal (antes Dirección General de la Policía Judicial Federal)’ a donde, según el quejoso, fue nombrado el dieciséis de julio de mil novecientos noventa y tres. Ahora bien, se afirma que son infundados los conceptos de violación que se expresan, y antes de entrar al estudio del problema de constitucionalidad que plantea el quejoso respecto del artículo 11 bis-1 del reglamento impugnado, conviene tener presente el sentido de la resolución que emitió el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sesión del cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete, al resolver por unanimidad de diez votos el amparo en revisión 1131/97, Sergio López Vázquez, bajo la ponencia del Ministro Humberto Román Palacios. En el considerando sexto, referido al estudio del artículo 23, fracciones IV y VII, de la vigente Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (precepto este que invoca el quejoso en el presente recurso para apoyar su pretensión), se dijo: «SEXTO. En la medida que se indica, se considera conveniente analizar los agravios que expresa el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, representado por el secretario de Gobernación, los cuales resultan fundados en la medida en que señalan que el artículo 23, fracciones IV y VII, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día diez de mayo de mil novecientos noventa y seis, vigente al día siguiente de su publicación, al establecer requisitos para ingresar y permanecer como agente de la Policía Judicial Federal, no afecta situaciones ni derechos adquiridos al amparo de la legislación abrogada, ni producen transgresión al principio de irretroactividad previsto por el artículo 14 de la Constitución General de la República. En este sentido, es pertinente señalar que es inexacto lo considerado por la Juez de Distrito en la sentencia recurrida, cuando señaló que el artículo impugnado afectó en su contexto, situaciones y derechos generados por los servidores públicos encargados de la seguridad pública, conforme a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República publicada en el Diario Oficial de la Federación el doce de diciembre de mil novecientos ochenta y tres. En efecto, en primer término es conveniente establecer cuáles son los efectos que la norma legal reclamada, por sí sola, llega a tener en el tiempo, en función de sus destinatarios. En su párrafo inicial, el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente a partir del día once de mayo de mil novecientos noventa y seis, establece: <Artículo 23. Para ingresar y permanecer como agente de la Policía Judicial Federal, se requiere: ...>. El sentido de la disposición legal tiene dos vertientes de destinatarios, que como sujetos encuadran en sus hipótesis: a) Aquéllos que pretenden ingresar como agente de la Policía Judicial Federal; y b) Los que al ya tener tal cargo, deseen permanecer en la institución y con la misma función. Respecto a la parte quejosa, queda evidenciada su inclusión dentro de la segunda hipótesis, por lo que en ese enfoque resulta procedente efectuar el análisis correspondiente a la norma en cuestión. Definido lo anterior, debe observarse que los requisitos de las fracciones IV y VII del artículo 23 en cita, en sus términos no actúan hacia el pasado, ni afectan necesariamente situaciones jurídicas que constituyeran derechos adquiridos que se privaran por virtud de la nueva disposición, lo anterior sin perjuicio del supuesto de aplicación que en su caso llegue a darle la autoridad responsable ejecutora de la ley. Para mejor comprensión de lo anterior, se transcriben a continuación las citadas fracciones del precepto legal invocado: <Artículo 23. Para ingresar y permanecer como agente de la Policía Judicial Federal, se requiere: ... IV. Contar con la edad y el perfil físico, médico, ético y de personalidad que las disposiciones sobre carrera policial establezcan como necesarias para realizar las actividades policiales; ... VII. Acreditar que se han cumplido los requisitos de ingreso, relativos a la selección, y en su caso formación, capacitación y adiestramiento de agente, siendo requisito indispensable para acceder, la aprobación del concurso de ingreso en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.>. Cabe indicar que una norma legal por sí misma, es de efectos retroactivos, cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las condiciones de legalidad de un acto, o bien, para modificar los efectos de un derecho ya realizado. El problema de los efectos de una ley en su ámbito temporal de validez, descansa en la diferenciación entre un efecto inmediato y uno retroactivo. El primero determina una función reguladora a partir de situaciones presentes y el segundo, que es el proscrito constitucionalmente, impide los efectos retroactivos de la norma, esto es que obre hacia situaciones pretéritas y afecte al particular en sus derechos adquiridos. Por derechos adquiridos es de entenderse como una facultad concreta protegida por el derecho objetivo, que alguien tiene en relación con determinada persona o cosa. Se consideran como derechos a los ganados bajo el imperio de una ley anterior y ya incorporados al patrimonio del adquirente. Ellos son lo que la garantía individual prevista por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, impide que se vean afectados por la nueva ley. Por el contrario, dicho principio no protege a expectativas ni derechos que no lleguen a adquirirse por el particular. Se ha de considerar a este respecto que si no se tiene más que una facultad genérica, no concretada todavía, sobre persona o cosa, no llega a constituirse objetivamente un derecho, sino que se trata de una simple facultad o expectativa de derecho. En el evento de que la nueva disposición legal establezca efectos hacia hechos o situaciones futuras, es claro que no puede ser retroactiva. La situación que en su caso guarda la parte quejosa, dentro de la hipótesis del precepto legal reclamado, es con la finalidad de permanecer con su encargo, dentro de la institución respectiva. La acepción de la palabra permanecer, se refiere a <mantenerse sin mutación en un mismo lugar, estado o calidad> (Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Décimo novena edición. Página 1018). La permanencia, entonces, implica un efecto inmediato relativo a situaciones en curso, pues en relación con el sujeto a quien se encuentra dirigida la norma, se advierte un aspecto de prevención encaminado al objetivo de que en caso de decisión del servidor encargado de una función de seguridad pública, de continuar en el desempeño del encargo, deberá satisfacer el cumplimiento de los requisitos previstos en la propia disposición. No afecta en tales condiciones la norma, a situaciones anteriores del destinatario del precepto, pues no se le priva por sus efectos de derechos adquiridos o ganados al imperio de la ley anterior o incorporados a su esfera patrimonial. Lo anterior sin perjuicio de la forma en que la autoridad ejecutora de la ley proceda a su aplicación. Tan es comprensible lo señalado, que puede definirse de la siguiente forma: Si se desea permanecer como agente de la Policía Judicial Federal, o con un nivel de mando dentro de esa institución, a partir del momento de vigencia de la ley o de que ésta se aplique, deberá satisfacerse lo previsto en las fracciones señaladas en la disposición legal invocada. Ello entonces, no constituye la afectación o actuar de la norma hacia situaciones pretéritas. Es conveniente dejar precisado que el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente a partir del día once de mayo de mil novecientos noventa y seis, fue expedido en concordancia con una disposición de la Constitución General de la República, que fue adicionada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo particular relacionado con los últimos párrafos del artículo 21 de ese ordenamiento fundamental, cuya variante tuvo el objetivo de lograr que nuestro país contara con un mejor sistema de seguridad pública, dentro del cual en su aspecto de recursos humanos encargados de esa importante función, de evidente interés para la sociedad y para todas las instituciones que la conforman, consideró la conveniencia de que los cuerpos policiacos federales se rigieran por los principios de legalidad, honradez, profesionalización y eficiencia. Para mejor comprensión del citado objetivo de la reforma constitucional así como de su necesaria trascendencia a los dispositivos legales secundarios, como el que resulta motivo de análisis, se considera pertinente transcribir los motivos que formuló el titular del Ejecutivo Federal, en la propuesta de la reforma constitucional enviada a la consideración de la soberanía de la H. Cámara de Senadores, que en lo conducente al tópico que interesa dice: <Sistema Nacional de Seguridad Pública. La iniciativa plantea definir a nivel constitucional las bases sobre las cuales debe regirse la seguridad pública en todo el país. El cambio que se propone demanda una nueva concepción de la profesionalización policial. Es preciso reforzar los procedimientos de evaluación permanente del desempeño profesional de los servidores públicos de seguridad. Se debe crear una verdadera carrera policial sustentada en un régimen de prestaciones económicas y sociales congruente con la importancia y el riesgo de su labor. Es necesario revalorar y dignificar al servidor de la seguridad pública para atraer a esa actividad a mexicanos que encuentren en ella un proyecto digno de vida profesional, sentando las bases de seguridad y reconocimiento social que merecen. Es necesario hacerlo en el ámbito federal y promover, con respeto a la soberanía de los Estados y a la autonomía de los Municipios, que estos esquemas sean de adopción generalizada. Por ello, la iniciativa propone establecer en el artículo 21 constitucional, la obligación del Estado de velar por la seguridad pública de los gobernados, señalando el mandato para que todos los cuerpos de seguridad pública que pertenezcan a la Federación, entidades federativas y Municipios se organicen bajo los principios de legalidad, honestidad, eficiencia y eficacia. En este sentido, se contempla la obligación de la Federación, de las entidades federativas, del Distrito Federal y de los Municipios, para coordinarse en esta materia. El federalismo es un acuerdo de distribución del poder, de reconocimiento de espacios de autonomía y esferas de competencia. El federalismo es un método democrático en el que comunidades autónomas tienen y conservan el control de los resortes de gobierno en los ámbitos de su competencia. Sin embargo, no debe confundirse una sana estratificación del poder con un sistema de fronteras que favorezcan la impunidad y la delincuencia. Ante la creciente capacidad organizativa y movilidad de la delincuencia organizada, el Estado mexicano no debe ni puede hacerle frente mediante una estrategia desarticulada. Es necesario que los tres niveles de gobierno articulen sus potencialidades y compensen sus insuficiencias en materia de seguridad pública. La corresponsabilidad de cada uno de ellos en un fin común garantiza que el sistema de coordinación que se propone sea verdaderamente un esfuerzo nacional en que los órganos constitucionales que dan cuerpo al federalismo participen con iguales derechos y en condiciones equitativas en la realización de un deber común: garantizar la seguridad y la tranquilidad de la población. De ahí que la presente iniciativa proponga facultar al Congreso de la Unión para expedir la ley que fije las bases para la coordinación entre los tres niveles de gobierno, en el marco de un Sistema Nacional de Seguridad Pública.>. Ahora bien, la adecuación que el legislador estableció en la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, respecto a la reforma del artículo 21 de la Carta Magna, se orientó a la búsqueda de cumplir el Estado con la obligación de velar por la seguridad pública de los gobernados, lo que resultó de un reclamo insistente del pueblo. Para el logro de ese fin y en búsqueda de una regulación inmediata, que ya no podía actuar hacia situaciones pretéritas, sino trató de obtener mejoría de presente a futuro, se llevó a la tarea legislativa la labor de encontrar soluciones para contar con cuerpos policiacos organizados, disciplinados, honestos, eficientes, con profesionalización que conllevara mejor capacitación y que tuviera la aptitud requerida para enfrentar la capacidad organizativa y movilidad de la delincuencia, y así se hicieron las adecuaciones a las disposiciones legales secundarias. El marco constitucional dentro del que se encuentra inmerso el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la

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